Концесията - необходимото зло

КОНЦЕСИЯТА – необходимото зло“

Турболенцията около прилагането на инструмента на концесиите започна на 20.12.20111 г. когато Европейската комисия публикува Работен документ – Обощение на оценката на въздействието придружаваща Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за възлагане на договори за концесия.

През 2012 год. започна изтичането на договори за концесии доставка на енергийни услуги в Германия.  Много от общините възприеха подхода рекомунилизаране ( връщане предоставянето на тези услуги от концесионери на общините ). Направеното проучване от Института за енергия, климат и околна среда във Вупертал, Германия показа, че в повече от 60% от случаите, това води до по-голяма икономическа и финансова ефективност за общините.  На института са били предоставени коинцесионните договори и достъп до управлението на финансовите потоци в избрани за проучването общини.

Последва приемането на на 26-ти февруари 2014 на директива 2014/23/EU на Европейския парламент и на Съвета за възлагане на договори за концесия и тя предстои да бъде транспорнирана до 18 април, 2016г. в нашето законодателство, респ. да се коригира Законът за концесии. Основните нововъденеия при концесиите, произлизащи от тази директива са следните:

Член 8, Праг и методи за изчисляване на прогнозната стойност на концесии

-. За стойността на концесия се приема общият оборот на концесионера, генерирани по време на действието на договора, без ДДС, прогнозирана от възлагащия орган или възложителя.

- Прогнозната стойност на концесията, се изчислява с помощта на обективен метод, определен в документите за концесията.

Член 18, Срок на концесията

- За концесиите, които продължават повече от пет години, максималният срок на концесията не може да надвишава времето, което би могло да се очаква концесионер да предприеме, за да си възвърне инвестициите.

Ситуацията в България

Последното изменение на Законана концесиите е от 1 юли 2011г. със съществени изменения от 1.01. 2013 г. във връзка с влизанате ва сила на Закон аза публично-частно партньорство.

Анализът на приходите в държавния бюджет от концесионни такси и възнаграждения показва, че за 2013 г. те са около 90 мил. лв, 2012 – 78 мил. лева, 2011 г. – 63 мил. лева, а 2010 – 48 мил. лв. От тях около 1/3 остават в общините.  Но това са приходи от 436 концесии за добив на подземни богатства, около 15 за минерални води, около 100 -за плажове, за спорти и туристически зони, за пристанища и летища, за транспортни и кетъринг услуги и т.н. Коментарът е излишен.

По данни на БОРКОР от 18.06.2014 г. държавата е загубила от 2008 г. досега около 1 млрд. лева от несъбрани концесионни такси.

Кои са обаче причините за този резултат:

1.   Не е хармонизиран Законът за концесиите, респ. Правилника за приложение на ЗК и Наредбата за определяне на концесионните вънаграждения при концесиите за подземни богатства. При това в приетата граница от 0,8%  до 4% от нетните приходи от продажби, при граници на рентабилността от 10 до 50 % се допуска в определени случаи, в зависимост от финансово-икономическите условия да се договарят по-високи или по-ниски размери на концесионното възнаграждение.  Тук възникват въпросите без отговори, защото не са уредени в Закона, Правилника и Наредбата, а именно:

 – Как един консултант, на когото е възложено да се извърши финансоково-икономическия анализ може да определи нетните приходи от продажби, без да познава технологичните възможности на бъдещия концесионер;

-          Как се обоснован допустимия размер на печалбата на концисионера до 50%?

-          На какво основание ще се избере процента от приетите граници за изчисляване на възнаграждението и рентабилността?

-          Кой носи отговорност за определяне на тези проценти?

2. Досега финансово-икономическият анализ не се прилагаше към договора, тъй като той само ориентираше Възложителят за възможните размери на концесионното възнаграждение и концесионните такси. Същевременно няма задължително изискване той да се пази за времето на действие на концесионния договор. В хармонизирания вариант на ЗК със Закона за публично-частно партньорство обаче е записано в чл.65, ал.4, че финансово-икономическия модел е задължително приложение към концесионния договор. За разлика от финансово-икономичесия анализ, който се разработва на прогнози по отношение на приходи и разходи, финансово-икономическия модел се базира на реални данни, получени от концесионера. В тази връзка следва изводът, че финансово-икономическият анализ не съдържа данни, обект на търговска/фирмена тайна и може да бъде обект на анализ и обществено обсъждане.

3. В действащия ЗК е записано в чл. 65, т.21, че нормата на възвръщаемост задължително се записва в договора и се изчислява на база паричните потоци за целия перод на концесията. За съжаление в практикат ау нас се ползва изчисляване на нормата на възвръщаемост на база на условен бизнес план, който обаче не е задължително приложение към договора. Този подход допуска много условности, с които впоследствие може да се спекулира при искане за изменение условията на договора. За разлика от бизнес-плана, във финансово-икономическия модел, който е задължително приложение към договора, трябва да се отразят възможно всички приходи и разходи, а възникнали впоследствие такива остават за сметка на концесионера. Изключение може да се прави само ако наистина не е било възможно да се прогнозират такива при подписването на договора. Следва, че границите за рентабилността ( синоним на норма на възвръщаемост) в Наредбата за концесиониране на подземни богатства трябва да се промени или да се прилага закона, тъй като една наредба е поднормативен акт.

4. Оценката на концесионното възнаграждение става на база на очакваните нетни приходи за целия период на концесията. Тук възникват няколко въпроса:

- как един консултант, който не познава технологичното ниво на концесионера ще може да определи нетните приходи, т.е да прогнозира експлоатационните разходи на бъдещия концесионер. Ето тук е „зарито кучето“ по отношение на ниските нива на концесионните възнаграждения и такси.

Затова в международнат апрактика се използва най-малко 2-степенна процедура:

-          1 етап – кандидатстване с инвестиционни предложения в съотвествие с обявата;

-          2 етап - оптимизиране на инвестиционните предложения класираните на първите 3-места кандидати с допълването им с експлоатационните разходи;

По този начин се стига до истината за потенциалната печалба на концесионера, тъй като обещаваните инвестиции са еднократни ( по изключение допълнителни след 10-15 години ) а експлоатационните разходи за текущи и по принцип те превъзхождат като обем инвестиционните 3-4 пъти.

5. Както се вижда и от директива 2014/23/EU  сроковете на концесията трябва да се докажат, т.е. концесионерът не може да печели повече от нормалната норма на възвръщаемост, която е свързана индиректно със срокът на концесията. У нас той се дефинира още в обявата, докато в международната практика той се приема само като индикативен и не е критерий за подбор на кандидат-концесионерите.

6. Голям проблем е обезщетението, което трябва да се плати на концесионера, ако Концедентът реши да преустанови действието  на концесията, преди изтичането на договорения срок. Това произтича от факта, че трудно може да се изчисли пропусната полза/печалба. Ако се спази изискването на чл. 65 на действащия ЗК, от финансово-икономическия модел може да се изчисли много точно каква е пропуснатата печалба за срока от деня на прекратяване действието на концесията до определения с договора срок. Такава практика се прилага в Испания, Швейцария, Унгария, Англия, Франция. Но това е допустимо само ако финансово-икономическият модел е неразделна част от договора за концесията.

Изводи:

1.    Всички параметри на един концесионен договор – срок, норма на възвръщаемост и др., трябва да се доказуеми с  реалните данни от бъдещия концесионер;

2.    Концесионните анализи трябва да се подлагат на обществено/професионално обсъждане и не трябва да се отказва достъп до тях. По този начин ще се осигури по-голяма прозрачност по отношение защита интересите на концедента – в съответствие с чл. 9, т.7 от Правилника за приложение на ЗК. От друга страна по този начин експертите, които ги изработват ще бъдат известни на професионалната общност, ще се опазват от опити да манипулират данните в полза на  бъдещия концесионер и ще носят отговорност поне пред обществото за своите предложения за концесионни възнаграждения и такси.

3.    В концесионните анализи трябва да се включва не само основната дейност, но и съпътстващите дейности, които концесионерът може или ще развива, респ. и върху тях да се начислява възнаграждение и такси. Поради това, че един консултант не може да  знае плановете на бъдещия концесионер то следва, че процедурата за избор трябва да е поне двустепенна и допуснатите до втория кръг кандидати да декларират своите планове и финансовите им измерения да се имат пред вид при установяване на окончателните концесионни възнаграждения и такси.

4.    Не трябва инструментът на концесията да се облагодетелства концесионера, трябва да има възможност на обществен контрол и прозрачност на всички етапи при реализацията на концесията. За целта по-активно трябва да се използва националния концесионен регистър за обществено обсъждане на концесионните анализи и параметрите на концесията.

5.    По-активно да се използва фианнсово-икономическия модел като подход за прозрачност в паричните потоци, изпълнение на ангажиментите като инвестиции и иксплоатационни разходи, а така също и при оценка на обезщетенията при пропуснати ползи от настъпили целенасочени действия или случайни причини.

6.    Приетите решения при предоставяне на концесии трябва да се подчинява на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор от 15.02.2013 г., тъй като приходите от концесиите са елемент на финансовата политика на държавата и общините.

Всички институции, партии и Правителство трябва да провяват държавническа и политическа воля и да спазват чл. 7 от Закона за концесиите, който гласи:

 (2) Размерът на концесионното плащане се определя във всеки конкретен случай в зависимост от:

1. икономическата изгода, която концесионерът ще получи от концесията;

2. справедливото разпределение на икономическата изгода между концедента и концесионера;

В римското право има закон „Благополучието на народа е върховен закон“ и това трябва да мотива за предоставяне и прекратяване на концесии.

4.12.2014                                             Александър Трифонов СМС

                                    Сертифициран консултант по управление
Публикувана в бр.9/10 ( 2014 г) на сп. Фондове, програми, проекти