Концесията - необходимото зло

КОНЦЕСИЯТА – необходимото зло“

Турболенцията около прилагането на инструмента на концесиите започна на 20.12.20111 г. когато Европейската комисия публикува Работен документ – Обощение на оценката на въздействието придружаваща Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за възлагане на договори за концесия.

През 2012 год. започна изтичането на договори за концесии доставка на енергийни услуги в Германия.  Много от общините възприеха подхода рекомунилизаране ( връщане предоставянето на тези услуги от концесионери на общините ). Направеното проучване от Института за енергия, климат и околна среда във Вупертал, Германия показа, че в повече от 60% от случаите, това води до по-голяма икономическа и финансова ефективност за общините.  На института са били предоставени коинцесионните договори и достъп до управлението на финансовите потоци в избрани за проучването общини.

Последва приемането на на 26-ти февруари 2014 на директива 2014/23/EU на Европейския парламент и на Съвета за възлагане на договори за концесия и тя предстои да бъде транспорнирана до 18 април, 2016г. в нашето законодателство, респ. да се коригира Законът за концесии. Основните нововъденеия при концесиите, произлизащи от тази директива са следните:

Член 8, Праг и методи за изчисляване на прогнозната стойност на концесии

-. За стойността на концесия се приема общият оборот на концесионера, генерирани по време на действието на договора, без ДДС, прогнозирана от възлагащия орган или възложителя.

- Прогнозната стойност на концесията, се изчислява с помощта на обективен метод, определен в документите за концесията.

Член 18, Срок на концесията

- За концесиите, които продължават повече от пет години, максималният срок на концесията не може да надвишава времето, което би могло да се очаква концесионер да предприеме, за да си възвърне инвестициите.

Ситуацията в България

Последното изменение на Законана концесиите е от 1 юли 2011г. със съществени изменения от 1.01. 2013 г. във връзка с влизанате ва сила на Закон аза публично-частно партньорство.

Анализът на приходите в държавния бюджет от концесионни такси и възнаграждения показва, че за 2013 г. те са около 90 мил. лв, 2012 – 78 мил. лева, 2011 г. – 63 мил. лева, а 2010 – 48 мил. лв. От тях около 1/3 остават в общините.  Но това са приходи от 436 концесии за добив на подземни богатства, около 15 за минерални води, около 100 -за плажове, за спорти и туристически зони, за пристанища и летища, за транспортни и кетъринг услуги и т.н. Коментарът е излишен.

По данни на БОРКОР от 18.06.2014 г. държавата е загубила от 2008 г. досега около 1 млрд. лева от несъбрани концесионни такси.

Кои са обаче причините за този резултат:

1.   Не е хармонизиран Законът за концесиите, респ. Правилника за приложение на ЗК и Наредбата за определяне на концесионните вънаграждения при концесиите за подземни богатства. При това в приетата граница от 0,8%  до 4% от нетните приходи от продажби, при граници на рентабилността от 10 до 50 % се допуска в определени случаи, в зависимост от финансово-икономическите условия да се договарят по-високи или по-ниски размери на концесионното възнаграждение.  Тук възникват въпросите без отговори, защото не са уредени в Закона, Правилника и Наредбата, а именно:

 – Как един консултант, на когото е възложено да се извърши финансоково-икономическия анализ може да определи нетните приходи от продажби, без да познава технологичните възможности на бъдещия концесионер;

-          Как се обоснован допустимия размер на печалбата на концисионера до 50%?

-          На какво основание ще се избере процента от приетите граници за изчисляване на възнаграждението и рентабилността?

-          Кой носи отговорност за определяне на тези проценти?

2. Досега финансово-икономическият анализ не се прилагаше към договора, тъй като той само ориентираше Възложителят за възможните размери на концесионното възнаграждение и концесионните такси. Същевременно няма задължително изискване той да се пази за времето на действие на концесионния договор. В хармонизирания вариант на ЗК със Закона за публично-частно партньорство обаче е записано в чл.65, ал.4, че финансово-икономическия модел е задължително приложение към концесионния договор. За разлика от финансово-икономичесия анализ, който се разработва на прогнози по отношение на приходи и разходи, финансово-икономическия модел се базира на реални данни, получени от концесионера. В тази връзка следва изводът, че финансово-икономическият анализ не съдържа данни, обект на търговска/фирмена тайна и може да бъде обект на анализ и обществено обсъждане.

3. В действащия ЗК е записано в чл. 65, т.21, че нормата на възвръщаемост задължително се записва в договора и се изчислява на база паричните потоци за целия перод на концесията. За съжаление в практикат ау нас се ползва изчисляване на нормата на възвръщаемост на база на условен бизнес план, който обаче не е задължително приложение към договора. Този подход допуска много условности, с които впоследствие може да се спекулира при искане за изменение условията на договора. За разлика от бизнес-плана, във финансово-икономическия модел, който е задължително приложение към договора, трябва да се отразят възможно всички приходи и разходи, а възникнали впоследствие такива остават за сметка на концесионера. Изключение може да се прави само ако наистина не е било възможно да се прогнозират такива при подписването на договора. Следва, че границите за рентабилността ( синоним на норма на възвръщаемост) в Наредбата за концесиониране на подземни богатства трябва да се промени или да се прилага закона, тъй като една наредба е поднормативен акт.

4. Оценката на концесионното възнаграждение става на база на очакваните нетни приходи за целия период на концесията. Тук възникват няколко въпроса:

- как един консултант, който не познава технологичното ниво на концесионера ще може да определи нетните приходи, т.е да прогнозира експлоатационните разходи на бъдещия концесионер. Ето тук е „зарито кучето“ по отношение на ниските нива на концесионните възнаграждения и такси.

Затова в международнат апрактика се използва най-малко 2-степенна процедура:

-          1 етап – кандидатстване с инвестиционни предложения в съотвествие с обявата;

-          2 етап - оптимизиране на инвестиционните предложения класираните на първите 3-места кандидати с допълването им с експлоатационните разходи;

По този начин се стига до истината за потенциалната печалба на концесионера, тъй като обещаваните инвестиции са еднократни ( по изключение допълнителни след 10-15 години ) а експлоатационните разходи за текущи и по принцип те превъзхождат като обем инвестиционните 3-4 пъти.

5. Както се вижда и от директива 2014/23/EU  сроковете на концесията трябва да се докажат, т.е. концесионерът не може да печели повече от нормалната норма на възвръщаемост, която е свързана индиректно със срокът на концесията. У нас той се дефинира още в обявата, докато в международната практика той се приема само като индикативен и не е критерий за подбор на кандидат-концесионерите.

6. Голям проблем е обезщетението, което трябва да се плати на концесионера, ако Концедентът реши да преустанови действието  на концесията, преди изтичането на договорения срок. Това произтича от факта, че трудно може да се изчисли пропусната полза/печалба. Ако се спази изискването на чл. 65 на действащия ЗК, от финансово-икономическия модел може да се изчисли много точно каква е пропуснатата печалба за срока от деня на прекратяване действието на концесията до определения с договора срок. Такава практика се прилага в Испания, Швейцария, Унгария, Англия, Франция. Но това е допустимо само ако финансово-икономическият модел е неразделна част от договора за концесията.

Изводи:

1.    Всички параметри на един концесионен договор – срок, норма на възвръщаемост и др., трябва да се доказуеми с  реалните данни от бъдещия концесионер;

2.    Концесионните анализи трябва да се подлагат на обществено/професионално обсъждане и не трябва да се отказва достъп до тях. По този начин ще се осигури по-голяма прозрачност по отношение защита интересите на концедента – в съответствие с чл. 9, т.7 от Правилника за приложение на ЗК. От друга страна по този начин експертите, които ги изработват ще бъдат известни на професионалната общност, ще се опазват от опити да манипулират данните в полза на  бъдещия концесионер и ще носят отговорност поне пред обществото за своите предложения за концесионни възнаграждения и такси.

3.    В концесионните анализи трябва да се включва не само основната дейност, но и съпътстващите дейности, които концесионерът може или ще развива, респ. и върху тях да се начислява възнаграждение и такси. Поради това, че един консултант не може да  знае плановете на бъдещия концесионер то следва, че процедурата за избор трябва да е поне двустепенна и допуснатите до втория кръг кандидати да декларират своите планове и финансовите им измерения да се имат пред вид при установяване на окончателните концесионни възнаграждения и такси.

4.    Не трябва инструментът на концесията да се облагодетелства концесионера, трябва да има възможност на обществен контрол и прозрачност на всички етапи при реализацията на концесията. За целта по-активно трябва да се използва националния концесионен регистър за обществено обсъждане на концесионните анализи и параметрите на концесията.

5.    По-активно да се използва фианнсово-икономическия модел като подход за прозрачност в паричните потоци, изпълнение на ангажиментите като инвестиции и иксплоатационни разходи, а така също и при оценка на обезщетенията при пропуснати ползи от настъпили целенасочени действия или случайни причини.

6.    Приетите решения при предоставяне на концесии трябва да се подчинява на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор от 15.02.2013 г., тъй като приходите от концесиите са елемент на финансовата политика на държавата и общините.

Всички институции, партии и Правителство трябва да провяват държавническа и политическа воля и да спазват чл. 7 от Закона за концесиите, който гласи:

 (2) Размерът на концесионното плащане се определя във всеки конкретен случай в зависимост от:

1. икономическата изгода, която концесионерът ще получи от концесията;

2. справедливото разпределение на икономическата изгода между концедента и концесионера;

В римското право има закон „Благополучието на народа е върховен закон“ и това трябва да мотива за предоставяне и прекратяване на концесии.

4.12.2014                                             Александър Трифонов СМС

                                    Сертифициран консултант по управление
Публикувана в бр.9/10 ( 2014 г) на сп. Фондове, програми, проекти

Истината за усвояване средствата от ЕС

ИСТИНАТА ЗА УСВОЯВАНЕТО НА СРЕДСТАВАТА ОТ ЕС

                                                                  или

         Къде е мястото на ПЧП при усвояването на средствата от ЕС

Свидетели сме на активизиране на Правителство, партии, неправителствени организации по повод споразумението с ЕС за предоставяне на финансов ресурс за програмния период 2014- 2020 г.

Нека предположим, че наистина ЕС приеме да предостави на Република България 6,257 млрд. евро, , от които 5,220 млрд.евро по оперативни програми, които ще засягат проекти на общини и на държавни организации. Равностойността на тази сума  е 10 200 млрд.лева. Това означава, че всяка година държавният бюджет трябва да предвижда финансов ресурс от около 1,450 млрд.лева за текущо финансиране на бенефициентите, т.е до момента на верифициране на разходите от ЕК и тяхното възстановяване. В същото време не се уточнява, че по предварителни данни деловото участие на бенефициентите във финансирането на проектите, т.е националното съфинансиране ще бъде между 35 и 50%, а не както беше досега – макс. 15% за същия вид проекти. От горното следва, че в бюджета трябва да се предвидят около 600 мил. лева като национално съфинансиране за всяка година от периода, т.е невъзстановими от ЕК средства.

Къде е мястото на публично-частното партньорство в този процес.

Чл. 52 на Регламент 1083/2006 на Съвета на Европейския съюз относно определяне на общите разпоредби за ЕФРР, ЕСФ и КФ гласи:                  ”Приносът от фондовете може да бъде модулиран в зависимост от следните критерии: т.(г) “размерът на мобилизиране на частни средства, по-специално по силата на публично-частни партньорства в съответната област”, а чл. 53, (ал. 1) “Приносът от фондовете на равнище на оперативната програма се изчислява спрямо: а)или общите допустими разходи, включително публичните и частните разходи;

б)или публичните допустими разходи”;

През настоящия период във всички проекти с инвестиционна насоченост – ОП”Регионално развитие” , „Околна среда” се практуваше подхода да се подава декларация, че проектите не допускат приходи и не се правеше и най-малкия опит за оптимизирането им по отношение привличане на частен капитал, респ. спазването на реграмент 1083/2006. Този подход се аргументираше с липсата на закон за публично-частно партньорство, като същевременно се пренебрегваха указанията на Министерството на финансите УСЕС-1/09.08.2007г.

Едва ли това ще бъде възможно за следващия програмен период, защото има и други документи на ЕК, което регламентират публично-частното партньорство при усвояването на средста по Структурните и Кохезионния фонд, а именно:

}  Изявление на Комисията относно навременното усвояване на

средства от инструментите на финансовия  инженеринг по повод  предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) No 1083/2006 на Съвета по отношение на възстановимата помощ, финансовия инженеринг и някои разпоредби, свързани с отчета на разходите, Съвет на Eвропейския сюз, Брюксел, 7 декември 2011 г.

В програмния период 2007—2013 г. бяха разработени нови форми за финансиране на помощта, при които се преминава от традиционното финансиране, основано на безвъзмездни средства, към револвиращи форми на финансиране. Европейската комисия отчита значението на инструментите на финансовия инженеринг като средство за по-ефективно използване на структурните фондове и като стимул за мобилизиране на публични и частни ресурси, за да се постигане необходимото равнище на инвестиции за изпълнение на стратегията „Европа 2020”.

Комисията отчита положението на държавите-членки, а именно, че посочената по-горе разпоредба не е включена в сегашните им законодателства и очаква дебата за навременното усвояване на средства в рамките на преговорите относно законодателния пакет във връзка с политиката на сближаване за периода 2014—2020 г.

}  Съобщение на Комисията до Еворепейския парламент, Европейския

икономически и исоциален комитет на регионите: „Мобилизиране на частни и публични инвестиции за възстановяване и дългосрочно структурно изменение — развиване на публично-частни партньорства”, Брюксел 19.11.2009 г. Сом(2009)615. ..........”Публично-частните партньорства (ПЧП) могат да осигурят ефективни начини за осъществяване на инфраструктурни проекти, за предоставяне на обществени услуги и за иновации в по-широк смисъл в контекста на усилията за възстановяване. Същевременно ПЧП са интересни инструменти за дългосрочното структурно развитие на инфраструктурата и услугите, което носи явни предимства съответно за частния и за публичния сектор.... Освен това следва да се гарантират равни условия за публичното и частното управление на публичната инфраструктура и услуги при предоставянето на финансиране от ЕС за инвестиционни проекти. За тази цел правилата и практиките трябва да се преразгледат, за да няма дискриминация при предоставянето на средства за инвестиционни проекти, в които участва частният сектор.”        Появиха се и други документи, които третират ПЧП като инструмент за усвояване на фондовете от ЕС като : - Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Подобряване на моделите на публично-частните партньорства на участието чрез развитие на електронни услуги за всички в ЕС-27“ , Официален вестник на Европейския съюз 15.2.2011 г. „4.2 При истински подход за „отворен пазар“ ПЧП трябва да се включат още от самото начало с ефективното участие на всички равнища – на ЕС, на националните и регионалните власти, социалните партньори, действащите лица от организираното гражданско общество, организациите на МСП, потребителите и най-широк кръг от заинтересовани лица (оператори, търговци, доставчици на ИТ, вертикални пазари и пазари на приложения и др.)".         Организираха се редица семинари в тази област като: - „Разработване на големи инфраструктури чрез смесване на ПЧП със средства от ЕС” на  Европейско общество за икономическо развитие ( EEDS) през септември и октомври, 2012 г.; - „Използването на структурните фондове на ЕС ефективно в PPP - предизвикателства и възможности” – на  Европейския институт за публична администрация (EIPA), декември 2010 г.; - Използването на средствата от ЕС в публично-частните партньорства, семинар организиран от Европейския експертен център ( ЕРЕС ), заедно с Европейската инвестиционна банка, май 2011 г. - На 12.12.2012 г. беше проведена дискусия, организирана от Европейския институт за публична администрация (EIPA) върху резултатите от заседанието на Съвета на Европейския съюз, проведено на 26 юни, 2012 г. относно частични подходи при прилагане на общите разпоредби, свързани с ПЧП, на базата на опита на Полша; Какви изводи могат да се направят: - Налице са документи на ЕК за прилагане на публично-частното партньорство при съфинансиране на проекти чрез Структурните и Кохезионния фонд на ЕС; - Публично-частното партньорство се налага като необходим и подходящ инструмент за оптимално използване на средствата от различните инициативи за устойчив икономически растеж на ЕС за: ·       създаване на допълнителни възможности за частния бизнес и преодоляване на влиянието на икономическите кризи; ·       по-добър контрол на качеството на разработените проекти по отношение на тяхната икономическа/финансова ефективност чрез реално отчитане на възможните/потенциалните приходи,  и привличането на това основание на частния бизнес за съучастие в тяхното финансиране, изпълнение, управление; - Има вече добри практики в това направление: Полша – Завод за изгаряне на отпадъци Н а 15.11.2010 г. от 3-ма кандидати е избран консорциума SITA Green Energy LLC (SITA Zielona Energia Sp. Z OO), който е специализирано сдружение на SITA Полша, компания, принадлежаща към френски Environnement SUEZ(управлява около 50 инсталации за изгаряне на целия свят) и Marguerite отпадъци Полша SARL-собственост на Marguerite фонд. Очакваните капиталови разходи са приблизително. 184 мил. евро, а възнаграждението на частния партньор е около 210 мил.евро. Проектът ще се финансира от акционерите на консорциума и три полски банки - Pekao, PKO BP и BGK. Изграждане на инсталация за изгаряне ще се извършва от Hitachi Zosen Инова и Hochtief. Проектът трябва да бъде изцяло изпълнена и оперативна преди края на 2016 г., за да може да се получи от ЕС субсидия в размер на около 86 мил.евро. Продължителността на договора за ПЧП е създадена в продължение на 25 години. Португалия - строителството на първата високоскоростна линия в страната – между Poceirão и CAIA На 8.05. 2010 г. е подписана 40-годишна концесия с консорциума ELOS. Обща стойност на линия сега е 1,359 млрд.евро, което е около 40% по-малко от първоначалния бюджет, когато проектът стартира през 2005 година. Концесионерът ще финансира 49%, а управителят на инфраструктура - Refer 3% и португалското правителство 7%. Останалите 41% ще дойдат от фондовете на ЕС, включително 197 мил. евро от програмата TEN-T. Годишните разходи за поддръжка се оценяват на 12.2 мил.евро. Държавната помощ ще се изплаща в размер на 41 мил.евро/год. след 35-годишния експлоятационен период (2014-49) срещу признание за екологични и социални ползи, предлагани от новата линия. Таблица 1. Примери за ЕС-PPP съфинансираните проекти между страни от ЕС (май 2011 г., източник: EPEC, ИПЧП). Дата на сделката Наименование на проекта Инфраструктура в сектора за Страна Проект на жизнения цикъл (години) Проект на стойност (EUR) При поръчки Система за управление на отпадъците в Познан Отпадъци Полша 30 год. 264mn  EUR 2010 Rave Високоскоростен железопътен     Превоз Португалия 40 год. 8,5 млрд. EUR 2010 Централната военна болница в Прага (Střešovice) Healthcare & Настаняване Чехия 25 год. 15mn EUR 2010 Терми в Gostynin Спорт и туризъм   Полша 30 год. 72mn EUR 2006 Летище Ларнака Превоз Кипър 25 год. 650mn EUR 2005 E18 магистрала (Muurla - Lohja) Превоз Финландия 21 год. 335mn EUR 2005 Перпинян-Figeras железопътна връзка Превоз Франция - Испания 50 год. 1,1 млрд. EUR 2004 M1 Дрогеда байпас Превоз Ирландия 30 год. 254mn EUR 1999 Пречиствателна станция (Дъблин) Отпадъци Ирландия 26 год. 265mn EUR 1999 West Lothian College (Livingston Centre) Образование Великобритания 25 год. 15mn EUR 1997 Рио-Антирио Bridge Превоз Гърция 42 год. 750mn EUR 1996 Sparta Athens Airport Превоз Гърция 30 год. 2,22 млрд. EUR 1995 Тежу Bridge Превоз Португалия 33 год. 1,06 млрд. EUR Какво предлага ПЧП при усвояване на средствата от ЕС - възможност да се реализират повече проекти при оптимизиране финасирането ( смесено ) от ЕС и частен капитал; - възможност за частния капитал да присъства дългосрочно на пазара, да се повиши устойчивостта на частния бизнес; - допълнителни приходи за бюджета в дългосрочен аспект; - възможност за провеждане на целенасочена държавна, регионална и местна икономическа и социална политика; Къде сме ние: - Законът за ПЧП е в сила от 01.01.2013 г., а Правилникът за неговото прилагане от 18.01.2013 г. - Вече 9 месеца се наблюдава много слаба заинтересованост от публичните органи за неговото осмисляне и прилагане за по-ефективно усвояване на средствата от ЕС и намаляване влиянието на световната икономическа криза; - Недостатъчно и непълно се изпълняват от държавните и общински структури произтичащите от Закона и Правилника задължения; - Недостатъчен административен капацитет на всички нива на управление; На какво да се надяваме: - С подготовката на бюджетите на общините и на държавния бюджет ще се обърне повече внимание на възможностите на инструмента - публично-частното партньорство за решаване на проблеми от обществен интерес, респ. облекчаване на общинските и държавния бюджети, но ненамаляване на ангажиментите към обществото; - Държавните структури ( Института за публична администрация, Министерството на финансиите, Министерството на правосъдието, Българската агенцията за инвестиции и др.) в партньорство със структурите на частния бизнес и финасовите инстутуции ( банки, фондове) да намерят общ интерес за използване публично-частното партньорство и в съответствие с препоръките на Европейската комисия; 10.09.2013                                                            Александър Трифонов СМС                                      Сертифициран консултант по управление