Започна да се промъкват в публичното пространство
подходи за
подпомагане на държавните предприятия с предоставянето на субсидии. ”Даните показват, че като цяло
финансовото състояние на държавните предприятия се влошава през 2014 и 2015 г.
спрямо базисната 2013-та година. Броят на
губещите предприятия значително нараства до 72 през 2014 г. и въпреки че леко
спада до 62 през 2015 г., остава над нивото от 55 през 2013-та. Общият финансов
резултат сериозно се влошава от 493 млн. лв. нетна печалба през 2013 г. до 266
млн. лв.загуба през 2014 г. През 2015 г. ситуацията се подобрява и отново е
отчетена нетна печалба, но този път от само 85 млн. лв. Задълженията на
предприятиятарастат през всяка една от разгледаните години и през 2014 г. темпото
на натрупване на дългове дори изпреварва ръста на БВП.”1
Чл. 42.
от Закона за устройство на държавния бюджет ( ЗУДБ )2 гласи: (1) В републиканския бюджет се предвиждат
средства за финансово подпомагане на общините.
(2)
Средствата по ал. 1 се предоставят под формата на общи субсидии на основата на
обективни критерии, като в конкретни случаи могат да се използват целеви субсидии или субвенции.
А чл.
44. (2) Общините възстановяват в държавния бюджет неусвоените средства от целеви
държавни субсидии или субвенции“
В тази връзка е наложително да се внесе
яснота в съдържанието на понятията „субсидия“, „субвенция“ и целесъобразността
за прилагането им в практиката.
Субсидия ( от латински subsidium — помощ, подкрепа)
Според различни дефиниции субсидията
е безвъзмездна, невъзвратима финансова помощ от държавния или общинския бюджет,
която може да се предоставя на юридически и физически лица. Под бюджетна субсидия3
се разбира сума, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет с общо или
целево предназначение. А съгласно т.6 на §1 от Допълнителни
разпоредби
на
Закона за устройство на държавния бюджет:“ Бюджетна
субсидия" е сумата, предоставяна безвъзмездно
от държавния бюджет с общо или целево предназначение“.2 В допълнителните
разпоредби на Закона за публичните финанси3§1, т.3. е записано: "Бюджетна субсидия" е трансфер с
общо или целево предназначение, който централният бюджет предоставя
безвъзмездно на бюджетна организация за съответната бюджетна година.“ От горното и на база на
анализирани практики следва, че:
- субсидията има:
o директен
икономически ефект върху директни разпоредители с държавния бюджет –
производители, наука, общини ( целеви, изравнителни; и т.н );
o индиректен
икономически ефект чрез ползи за обществото, които също така са измерими –
саниране на жилища, билети за обществен транспорт и т.н. ;
o ефект върху цели
сектори от икономиката или върху определени обществени групи – напр. хора с
увреждания, ученици, студенти и т.н.;
- За предоставяне на субсидия в годишния
държавен бюджет се изисква основно обяснителна записка/доклад, без подробен
финансово-икономически анализ, респ. варианти, защото с нея се покриват
обикновено финансови задължения/ необвръзки;
- Субсидията може да се предоставя като:
o директна
финансова помощ;
o индиректно:
§ чрез данъчни
отстъпки, освобождаване от такси и т.н.
§
в
материално изражение – хранителни продукти, учебници, строителни материали и
т.н.
- субсидията се отчита като директен
разход за държавния/общинския бюджет;
- субсидията има пряка връзка с
документите на ЕС и Р България, регламентиращи държавната помощ;
- субсидията се разрешава с акт на
Министерския съвет и Парламента в рамките на държавния бюджет. За общините – с
решение на Общинския съвет. Това означава, че субсидията се предоставя на база
на нормативен акт;
- възстановяването на изразходваната не
по предназначение на целевата субсидия трудно се възстановява, защото:
o
ако
бенефициент е община ще се увеличи с нея общинския дълг, което допълнително ще
усложни финансовото състояние на общината;
o
при
субсидията може да има скрита политическа подкрепа за съответния кмет, което
води до злоупотреба с власт;
o
ако
е във вид на материали, те са невъзстановими, защото самият бенефициент едва ли е в състояние да
възстанови тяхната стойност, защото ако той е бил финансово състоятелен не би
имал нужда от тази помощ;
- Нормативният подход при предоставяне
субсидия извън държавния бюджет изисква проектът за решение да бъде придружаван
от „Оценка на въздействието“ в съответствие с чл. 18 и чл. 19 на Закона за
нормативните актове5. За този вид субсидии ще трябва да се прави
оценка на целесъобразността и ефективността от изразходването на публични
финанси. Следва изводът, че при предоставяне на субсидии в течение на
финансовата година ще изисква допълнителна работа за изработване на тази
оценка, за което е необходимо време за изработка и обсъждане в МС/ОС, както
разходи за хонорари на експерти.
Субвенция ( от
латински subventio — оказване на
помощ )
Според различни дефиниции субвенцията е – оказване на
финансова помощ помощ със средства от държавния или общинските бюджети. Под бюджетна субвенция3
– сума, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет, но при определени
условия. А съгласно т.7 на §1 от Допълнителни разпоредби на Закона за устройство на
държавния бюджет: “Бюджетна
субвенция" е сумата, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет под
определено условие“2. В Закона за публичните финанси няма
дефиниция за субвенция. От горното и на база на анализирани практики следва,
че:
- Субвенция се изразява само във
финансова помощ в парични средства;
- Субвенцията е целева и срочна. При неспазване на
тези условия средствата се връщат в съответния бюджет;
- Към условията може да има условие за възмездност.
Тази възмездност може да бъде от 0 до 100%, което е в зависимост от:
o
дали субвенцията
ще доведе до измерим, доказуем и постижим финансово-икономически ефект;
o
дали
финансовата помощ ще доведе до измерима и доказуема обществена полза;
- Условията при които се предоставя субвенцията може
да се оформят в договор между бенефициента и Министерството на финансите, респ.
кмета на база решение на Общинския съвет;
- При
предоставяне на субвенция чрез договор:
o
паричните
средства остават в актива на предоставящия – Министерство на финансите или
Общината за срока на договора, тъй като условията имат силата на възмездност;
o
Възмездността
е ограничена същевременно действието на Закона за държавните помощи и не би
трябвало да се търси разрешение (дерогация ) от Европейската комисия;
Изводи:
1.
Субсидията може да:
- се разглежда кото финансов наркотик за
потенциалните бенефициенти,;
- доведе до разхлабване на финансовата
дисциплина, т.е да има стабилизиране дейността на бенефициента;
- доведе до нарушаване на конкуренцията
и затова в повечето случаи се изисква съгласуване размера и предназначението й
с Европейската комисия;
2.
Договорната форма за предоставяне на субвенция:
- позволява много по-прозрачно и
аргументирано да се прилага чл. 10. (1) от ЗУДБ „ С държавния бюджет се определят необходимите парични средства за
изпълнение на държавните функции и задачи при спазване принципите на
законосъобразност, икономичност, ефективност, ефикасност и публичност.“2
- Позволява и изисква да се използва
Ръководството на Европейската комисия за оценка на инвестиционни проекти по
„Разходи-ползи“ за оценка на обществено-икономическия ефект от използването на
публичен финансов ресурс;
- пряко кореспондира със Закона за
публично-частно партньорство при съфинансиране с частен капитал решаване на
проблеми от обществен интерес независимо от приложимата форма – партньорски
договор или създаване на съвместно дружество между публичния и частния
партньор;
- възпрепятства да се използва за
политически цели;
- позволява по-лесно да се контролира
процеса при нейното използване;
Субвенцията е по-предпочитания подход
при предоставяне на финансови помощи на сектори от националната икономика. Така
например в Германия за 2015г. са предоставени 186 млрд евро6 ( 2100 евро на жител) като субвенции, като докладът на
Правителството пред Парламента за неговия мандат 2013 – 2016 г. е в обем от 356
страници7. Ефектът от
изразходването на публичен финансово ресурс подлежи на задълбочен анализ и
контрол не само от Парламента, но и от обществото.
Заключение:
Субвенцията по рядко се използва в
българската практика за разлика от международната. Но и двете форми на финансова
помощ - субсидията и субвенцията имат място при използване на публични ресурси
за провеждане на социално-икономическа политика.
Необходима и желателна промяна:
- в структурата на бюджета като на отделен ред се
изведе общата сума на публичен ресурс и на тази по линия на Европейските
фондове. Освен това сумата следва да бъде разбита съответно:
o
като
субсидия и субвенция;
o
да се внася
на всеки 2 години в Министерския съвет и в Общинските съвети отделен доклад8 за ефекта от
предоставянето на публичния ресурс чрез субсидия и субвенция, защото този
ресурс е за сметка на държавния и общинските
бюджети, а на тях се крепи благоденствието на българския народ. Това ще
позволи за по-голяма прозрачност за целесъобразността и ефективността от
изразходването на публичен ресурс. Това в най-голяма степен се отнася по
отношение изразходването на финансовия ресурс, предоставян по линия на
Европейските фондове като субсидии за селското стопанство и за което България
често е критикувана от Европейската комисия9.
- целесъобразно е по-активно да се използва формата на
субвенцията, за да се увеличи вниманието и отговорността при изразходването на
публичен ресурс, като размера на този ресурс се подложи на детайлен анализ по
критерии, въведени в международната практика, а само да се прилага оценка на
въздействието. Причината е, че при обсъждането на Закона за нормативните
актове, не се прие предложението в формулярите да се включи и изискването за
оценка на въздействието на нормативния акт върху съответния бюджет;
- следва в тълкуването и съдържанието на понятията да
се дефинира по-точно условията за тяхното прилагане и критериите, при които да
се предоставя публичен ресурс като размер и цел. В тази връзка да се разработи
и стандартизиран формат на договора за предоставяне на субвенции.
29.05.2017 г. Д-р
инж. Александър Трифонов
------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Г. Вулджев, Финансово състояние на държавните предприятия в
България, 19.08.2016, ИПИ, http://ime.bg/bg/articles/novo-izsledvane-na-ipi-finansovo-systoyanie-na-dyrjavnite-predpriyatiya-v-bylgariya/
2.
Закон
за устройство на държавния бюджет, 15 Юли 2011г .
4. Закон за публичните финанси, 07Юни 2016 г.
5. Закон за нормативните актове, 03 Май 2016 г.
6. Spiegel online. Deutschland
zahlt so viele Subventionen wie nie,2016, http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/subventionen-deutschland-zahlt-168-milliarden-euro-so-viel-wie-nie-a-1123385.html
7. Deutscher Bundestag Drucksache 18/5940, Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des
Bundes und der
Steuervergünstigungen für die Jahre 2013 bis 2016 (25. Subventionsbericht, 02.09.2015, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Subventionspolitik/2015-08-26-subventionsbericht-25-vollstaendig.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Няма коментари:
Публикуване на коментар