Анализ вето - истина

Анализ на процеса по транспонирането на Директива 2014/23

            На 5 май 2017 г. Цветан Цветанов от ГЕРБ обяви, че се готви наказателна процедура към България заради ветото на Президента върху проектозакона за концесиите, като задължение на държавата за хармонизиране на директива на ЕК 2014/23. Това може да се разглежда като продължение на предупреждението на Бойко Борисов, което отправи по време на пресконференцията, на която партията представя приоритетите си в предизборната програма.“ (Нюс.бг,03.02.107 г.) „Сега ни чака "кърваво писмо от Брюксел". Това заяви експремиерът и лидер на ГЕРБ Бойко Борисов във връзка с наложеното вчера вето върху Закона за концесиите от президента Румен Радев.“      

Премълчават се обаче факти, с което се манипулира обществото. За по-голяма коректност и информираност на депутатите, които ще участват в дискусиите по ветото на президента трябва да се припомни хронологията на процеса:

Хронология

-                     Директива 2014/23 на Европейския парламент и Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане на договори за концесии е публикувана в официалния вестник на ЕС на 28 март 2014, респ. влиза в сила съгласно чл. 54 на 17 април 2014 година;

-                     Съгласно чл. 51 на същата директива:“ 1. Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 18 април 2016 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби“.

В периода 7 ноември 2014 – 14 ноември 2016 г. държавата е под управлението на ПП“ГЕРБ“, от което следва, че то е отговорно за своевременното транспониране на директива 2014/23. От 17 април 2014 г. до 18 ноември 2016 г. не известно да са правени промени в състава на МС на експертите, отговарящи за концесиите, което предполага, че Правителството е в течение на ангажиментите към него, произтичащи от тази директива.

-                     На 5.08 2015 г. е изпратено писмо № 02.44-186 от г-жа Йоланда Емирян – началник кабинет на заместник министър-председателя по европейските фондове и икономическата политика (г-н Томислав Дончев) до различни институции за становище „относно въвеждане в българското законодателство на изискванията на директива 2014/23 на ЕП и на Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане на договори за концесия, както и необходимостта от анализ на действащото законодателство в областта на концесиите и публично-частното партньорство“.

Внимание: 1. Може да се приеме, че практически работата по хармонизирането на  директива 2014/23 започва на 5.08.2015 г. ( почти 16 месеца след влизането в сила на директивата.

2. В директива 2014/23 не се споменава въобще „публично-частно партньорство“. То е въведено в практиката от  Европейската комисия но 30.04.2004 г. с т.н. „Зелен документ за публично-частно партньорство и общинско право при публичните договори и концесии“.

            3. Изискването за анализ на действащото законодателство по публично-частно партньорство е инициатива на  заместник министър-председателя.

-                     На 18 август 2015 г. Министерският съвет възлага с договор № МС-114/18.08.2015 г. на адвокатско дружество „Бузева и партньори“ „Предоставяне на юридически услуги..., свързани с разработването и защита при приемането на нов Закон за концесии, с който да се въведат в българското законодателство (транспонират) изискванията на Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане договори за концесия“.

Внимание:  1. Не е ясно как и на какво основание е избрано това дружество;

           2. Няма информация за съдържанието на заданието;

- В дадения срок – до 31.08.2015 г. институциите изпращат своите становища с предложения за представител в работна група;

-       На 12 октомври 2015 г. със със заповед № Р-214 на министър-председателя е създадена междуведомствена работна група ( МРГ) за транспониране на директива 2014/23 с председател г-жа Мариета Немска - директор на дирекция „Икономическа и социална политика " в администрацията на Министерския съвет  и с изключителното участие на експерти от обществени поръчки и правни въпроси от всички държавни институции – общо 29 члена (като    изключение правят само експерти от Асоциацията на индустриалния капитал и КРИБ). Може да се предполага, че познават действащия закон за концесиите като правна рамка и процедура за прилагане, но не като практика при оценка икономическата/финансовата ефективност на концесиите за държавния/общинските бюджети. Доказателство – приходи до 100 мил. лева годишно, при това от 529 броя само в областта на добив на подземни богатства;

-       На 22 октомври 2015г. се провежда първото заседание на работната група, на което се приемат правила за работата на групата и обсъждане на отговорите на браншовите организации и институции. Решение: „Отговорите на представения от ЕК въпросник за националния избор по незадължителните разпоредби от Директива 2014/23/ЕС ще бъде взето след запознаване с разработената от изпълнителя по Договор № МС-114 от 18.08.2015 г. Концепция за нов Закон за концесиите и с изпратените становища от институциите.“

-                     В края на м. октомври адвокатското дружество в изпълнение на цитирания по-горе договор представя в Министерския съвет:

o        Концепция за възможните решения за транспонирането на директива 2014/23;

o        Сравнителна таблица на основните моменти в моменти в уредбата на предоставянето на концесии по секторни закони;

o        Резюме на извършено проучване относно добри практики за транспониране на директивата;

Внимание: 1. В концепцията са анализирани само добри практики и нито един пример за лоши практики при прилагане на концесии и институциализирани публично-частни партньорства.

            2. Съгласно дадените (навярно устни ) указания:

            - в концепцията се упоменава чл. 10 от Закона за нормативните актове, като основополагащ аргумент за отмяна на Закона за публично-частно партньорство, а именно поради това че „публично-частното партньорство по Закона за ПЧП в определена степен се покрива по съдържание с несамофинансиращите се концесии по смисъла на Директивата за концесии“ (стр. 126);

            - на същата страница обаче се констатира: „Извън приложното поле на новия ЗПЧП ( вероятно е грешка и трябва да се разбира „концесии“) ще останат обществени отношения, свързани с формите на партньорство, които биха могли да бъдат реализирани чрез механизма на ПЧП, а именно:1) дейности в обхвата на директивата за концесиите, при които партньорите разпределят помежду си оперативния риск така, че както частният, така и публичният партньор да бъдат изложени на колебанията на пазара, както  и 2) дейности извън строителството и услугите по Директивата за концесиите, за извършването на които публичният и частният партньор обединяват усилията си чрез създаването на публично-частни дружества (joint venture). В тази връзка считаме за уместно и целесъобразно посочените обществени отношения да намерят уредба в отделен закон,...“

            - На стр. 133 обаче е записано: „на основата на съдържащите се в концепцията  анализ и предложения, според нас се оформят следните въпроси, които поради принципно различното от действащата уредба решение би следвало да бъдат обсъден ина политическо ниво:

 т. 6 Прилагане на правила за изменение на концесионните договори за заварени концесионни договори;

т.7 Отмяната на ЗПЧП и уреждането на формите на партньорство, които остават извън обхвата на новия Закон за концесиите, в отделен закон.“

3. Концепцията на адвокатско дружество „Бузева и партньори“ не беше публикувана за обществено обсъждане, а се коментира по чисто бюрократичен път, т.е от чиновници, които нямат практически опит при концесиите – анализи, оценки.

4. В аргументите на стр. 47  се изброяват причини:

- които не отговарят на истината, тъй като има положителни примери в България – Русе, Варна, В.Търново и т.н.

- липса на подзаконова рамка, методология, образци на документи, регистър, експертен опит и т.н, което обаче е задължение на Правителството съгласно чл.чл.15,16,17,18,24 от ЗПЧП. Т.е Правителството на ГЕРБ вместо дасе погрижи за спазването на ЗПЧП е провалило прилагането на собствения си закон, приет през 2012 г. В същото време и за да няма виновни, трябва да се отмени ЗПЧП. Порочна практика - саботаж.

            5. В концепцията не е споменато къде в международната практика съществува понятието „Несамофинансиращи се концесии“. Но по този начин се прави опит да се аргументира отмяната на закона за ПЧП.

            6. В концепцията е е направен анализ в какви стратегически документи на Правителството и ЕК е включено прилагането на инструментите „концесия“ и „ПЧП“ като напр. Стратегиите за устойчиво развитие на общини и области, Регламент 1303/2013 и т.н.

-       На 27.11. 2015 г. се провежда второ заседание на МРГ, на която се вземат следните решения:

o    Приема се концепцията, като е направена и представена само справка за становища на институциите по концепцията по отделни акценти

o    „Председателят на МРГ да свика под-работна група за дискутиране на въпросите, свързани с подземните богатства, с представители на заинтересованите ведомства и организации: Министерството на енергетиката, Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Българската минно-геоложка камара, Българската стопанска камара и Администрацията на Министерския съвет.“

Внимание:1. В справката не са отразени предварителните становища на институциите по отделните критерии, защото те не са повлияни от изводите на концепцията. А някои от тях са твърде важни, като например:

o    На Сметната палата: “По наше мнение, причините дългоочакваният ЗПЧП да няма реално приложение могат да се търсят в следните насоки:

• установяването на формални, публични и прозрачни процедури за избор на частен партньор;

• липса на информираност за възможностите, които дават концесиите, вкл. за спестяване на преки разходи или за реализиране на приходи.“

o        На МФ: “Положителните страни на ЗПЧП със сигурност включват:

–максимална публичност и прозрачност на процесите;

– спазване на режима на държавните помощи;

o        На Центъра за превенция и противодействие на корупцията и борба с организираната престъпност- ЦППКОП:

-                     Въвеждане на единна практика, стандарти и понятия в областта на концесиите, респ. уеднаквяване с режима на Директивата относно видовете концесии...“-

-                     На 9.12.2015 г. се провежда заседание на под-група „Подземни богатства“ към МРГ, на която присъстват Мариета Немска – МС, Мирела Анастасова - съветник в дирекция „Правна" в администрацията на Министерския съвет и член на МРГ, Анастасия Хадриш - държавен експерт в дирекция „Държавни помощи и реален сектор" на Министерството на финансите и член на МРГ, Галин Желев - държавен експерт, дирекция „Държавни помощи и реален сектор" на Министерството на финансите и член на МРГ, Веселина Кинанева - главен експерт в дирекция „Природни ресурси и концесии" на Министерството на енергетиката и член на МРГ, Лушка Паланкалиева - експерт в Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България и член на МРГ и Любомир Вълков - експерт в Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България и член на МРГ, Николай Войнов - Адвокатско дружество „Бузева и партньори". Вземат се следните решения:

1. Предложенията за подземните богатства да се изключат от предложенията за съдържание на нов Закон за концесиите, дадено с проекта на Концепция за възможни решения за привеждане на националното законодателство в съответствие с Директива 2014/23/ЕС на ЕП и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия.

2. Да се изпрати запитване до Европейската комисия за становище по конкретни въпроси, съгласно приложението към настоящия Протокол, относно т. 6 от Приложение II Дейности, упражнявани от възложителите по член 7: "6. Дейности, свързани с експлоатация на географски район с цел:

а) добив на нефт или газ;

б) проучвания за или добив на въглища или други твърди горива." от Директивата в новия Закон за концесиите".

3. Полученото в отговор на запитването по т. 2 становище на Европейската комисия да бъде взето предвид при изготвянето на новия Закон за концесиите.

Внимание: 1. Доколко решенията на една под-група ( само от 8 члена срещу 28 в МРГ)  могат да имат силата на основната група, тъй като повече заседания на МРГ не е имало и тези решения са приети за окончателни.

            2. Не присъства представител на Минно-геоложката камара, което навежда на мисълта, че решенията са били съгласувани предварително на по-високо ниво.

            3. В запитването до ЕК не се споменава за добив на подземни богатства – ценни метали и не са задава въпроса дали може да съществуват няколко концесионни режима.

4. Запитването и отговора не са представени на депутатите от 43-то Народно събрание.

-       Проектът на нов закон за концесиите и мотивите към него (Концепцията не е предоставена за обществено обсъждане, както и заданието за нейното разработване) са публикувани на портала на Министерския съвет за обществени консултации на 19.04.2016 г. с краен срок 10.05.2016 г.

Внимание: 1. Проектът за нов закон за концесиите е внесен за обществено обсъждане един ден след крайния срок за транспониране на Директивата – 18.04.2016г. Досега няма виновен за това, а се отправят заплахи, че ще има наказателна процедура от ЕС за забавяне на неговото хармонизиране.

                 2. Към законопроекта има направени 33 коментара ( стр. 56 -http://www.strategy.bg/PublicConsultations/List.aspx?lang=bg-BG&sortDirection=Descending&sortExpression=OpenningDate&typeConsultation=1&typeCategory=0&docType=0&obshtiniValue=0&page=56).

-                     На 25.05.2016 г. проектът за нов закон за концесиите е одобрен от МС и е внесен в Парламента за разглеждане от парламентарните комисии под № 602-01-29 на 9 юни 2016 г. .

Внимание: 1. Към проекта не е внесена справка за получените становища, бележки и предложения и кои от тях са отразени или не в законопроекта.

2. Становището на Съюза на икономистите в България от 03.05.2016 г. също така е скрито от депутатите, независимо от писменото потвърждение (09.05.2016 г. ) от Дирекцията „Икономическа и социална политика“, че ще бъде взето в предвид.

3. С този подход е приложена цензура по отношение на направените предложения и становища от общественото обсъждане и са подведени вероятно членовете на МС, но и депутатите в последващите обсъждания в парламентарните комисии и в Парламентарна зала. Приложено е информационно затъмнение, което навежда към извод, че се прокарване на закон в услуга на корпоративни интереси и в ущърб на държавата и обществото.

-            В периода 29.06 – 7.07.2016 год. проектозаконът е разгледан от 7 парламентарни комисии, като от стенографските записи на заседанията личи, че депутатите:

o   Депутатите не познават икономическата и финансовата страна на концесиите, както и Закона за публично.частно партньорство;

o    Представителите на МС съобщават на депутатите, че ЕК е дала разрешение от този закон да се изключи добива на подземни богатства, но самото писмо не е представено / не е цитиран поне точно текст от отговора на ЕК;

Внимание: 1. Комисията по енергетика и Комисията по икономическа политика и туризъм излизат с отрицателно становище за допускане на законопроекта до парламентарна зала.

-      Понеже водеща е Комисията по правни въпроси – проектозаконът е допуснат до Парламентарна зала за първо четене 05.07.2016 г., което се провежда на 8.07.2016 г. Проектът е приет на първо четене само от 140 депутати, поради отсъствие на останалите от залата;

-                     Информацията от Европейската комисия от 8 септември 2016 г. относно „Процедури за установяване на нарушение от месец декември: основни решения“ в раздела Обществени поръчки гласи: Комисията иска от 15 държави членки да транспонират новите разпоредби на ЕС в областта на обществените поръчки и концесиите“ и по-конкретно: Европейската комисия изпрати днес мотивирани становища до 15 държави членки, като поиска от тях да транспонират изцяло в националното си законодателство една или повече от трите нови директиви относно обществените поръчки и концесиите (а именно Директиви 2014/23/ЕО, 2014/24/ЕО и 2014/25/ЕО). Засегнатите държави са:  Австрия (3 директиви), Белгия (3), България (1), Естония (3), Ирландия (1), Испания (3), Кипър (2), Латвия (3), Литва (3), Люксембург (3), Португалия (3), Словения (1), Финландия (3), Хърватия (3) и Швеция (3). Всички държави членки бяха длъжни да уведомят Комисията за транспонирането на новите разпоредби за обществените поръчки до 18 април 2016 г. В срок от два месеца посочените 15 държави членки трябва да уведомят Комисията за мерките, които са предприели за привеждане на националното си законодателство в съответствие с правото на ЕС.

Внимание: 1. Има страни, които са много по-назад от България,  по отношение на хармонизиране на 3 директиви, а не само на директивата за концесии, като Швеция, Румъния, Испания, Португалия, Полша и т. н. общо 14 страни;

                   2. Хармонизирането на директивата за концесии рядко става с изменение на основния национален закон, а например с:

- наредба – Франция, Германия;

- правила – Великобритания;

- декрет – Италия и т.н.

-                     На 28.09.2016 г. Законопроектът за концесиите с направени бележки от някои депутати започва да се разглежда в Комисията  по правни въпроси, като се одобряват ( с някои изключения оставени за обсъждане в парламентарна зала ).. Следващото заседание, на което е планирано да продължи работата по този законопроект е на 21.12.2016 г.;

Внимание: 1.Предупреждението от ЕК би трябвало да е известно на Правната комисия и на Правителството на България, но то е оповестено в доклада на тази комисия.

            2. Няма обяснение защо при дефиран от ЕК срок за отговор– 2 месеца след 08.09 , а именно до 08 ноември 2016 г. следващото заседание е насрочено чак за 21.12. 2016 г. Кой е виновен за това?.

            3. Няма информация какъв отговор е дало Правителството на ГЕРБ на ЕК на писмото й  от 08.09.2016 г.

            -   На 14 ноември 2016 г. Правителството на Б.Борисов подава оставка.

-       На 12.01.2017 г. в ускорен стил Комисията по правни въпроси почти без дискусия са приети  165 члена от законопроекта за концесиите, тъй като паралелно с този закон са приети поправки в още 5 законопроекта.

-       На 16.01.2017 г. проектозаконът за концесиите с козметични промени спрямо варианта за първо четене е внесен в парламента за второ четене.

-       На 24.01.2017 г.. Парламентът приема законопроектът на второ четене почти без дискусия  и с гласовете само на 65 народни представители, а на 26 .01. е последното заседание на 43-ия парламент. На 27.01.2017 е разпуснато с акт на Президента.

Внимание:1. Буди неудомение защо законопроектът е внесен за второ четене в Парламента 7 месеца след като е бил приет на първо четене и сега се критикува Президента за наложеното вето и се разпространяват заплахи за наказателна процедура от ЕС.

                 2. Може да се допусне, че Правителството на ПП“ГЕРБ“ е било наясно със спорните текстове и е търсило начин законопроектът да бъде приет без много дискусии и да се прехвърли разработката на Наредба за неговото приложение съгласно чл. 35 на служебното правителство, респ. да се прехвърли на него отговорността за влизането на този закон в действие.

-       На 03.02.2017 г. Президентът, на база сигнали и на многобройните критики в медиите, налага вето на законопроекта за концесиите.

По същество

1. При второто четене не бяха отстранени основните слабости на законопроекта за концесиите, които бяха дефинирани в становищата и предложенията, като:

- въвеждането на нов вид концесия „несамофинансираща се“, която не съществува в международната практика и в Директива 2014/23. Дори в Африка съществуват концесии и институциализирани ( IPPP, смесени) публично-частни дружества, защото при тях публичният партньор има по-голяма възможност за контрол на частния партньор;

- въвеждането задължението на общините и държавата да заплащат възнаграждения на концесионерите за положените от тях усилия и инвестиции, от което следва:

o  държавата и общините ще бъдат подложени на политически и корпоративен натиск за предоставяне на концесии на посочени концесионери;

o  силен натиск върху общинските и държавния бюджети за покриване на финансови задължения към концесионери, което е опасно за икономическата устойчивост/растеж, тъй като тези задъжения трябва да покрият по-скъпите кредите за частния бизнес/концесионерите спрямо публичната власт и печалбата за концесионерите, която остава тайна за обществото. Дори задължението за наличие на финансово-икономически модел към концесионния договор е отпаднало в новия законопроект;

o  възможност за корупция на всички нива;

o  липса на методи за оценка ефективността от ангажирането на публичен финансов ресурс при взаимоотношенията с концесионера,  което е задължително в международната практика ( достигат до 3 метода), които се прилагат паралелно, за да не допуска манипулиране и ощетяване на обществото;

-       право на концесионерите да прехвърлят своите вземания към трети лица, без съгласуване и публичност, което е опасно за националната сигурност;

-       скрита приватизация на публична собственост, което произтича от:

o  правото на концесионера да продава обекти на концесията, като този подход се включва още в определяне прогнозната стойност на концесията;

o  право при учредяване на смесено дружество с частен партньор да се апортира държавна или общинска собственост, т.е публичната собственост не е защитена;

-                              възможност за ощетяване на държавния бюджет, за сметка на концесионера, чрез въвеждането само на прогнозни приходи и разходи при определяне стойността на концесията, т.е държавата се лишава от възможността да контролира реалните приходи и разходи. Примери – концесиите за подземни богатства;

-       занижена отговорност ( само минимални административни санкции ) чрез отмяната на наказателна отговорност при злоупотреба със служебно положение при предоставяне на концесии в ущърб на държавата/общината, което води до:

o   възможност за корупция;

o    опасност за икономическата сигурност, чрез дългогодишни ангажименти на бюджетите ( на държавата и общините) към концесионери;

-       неяснота по отношение съдържанието, измерването и прилагането на понятия, като „икономически баланс“, икономическа изгода“, „социално-приемлива цена“ и др., което води до:

o    злоупотреба при използването на тези понятия, вследствие на което може лесно да се променят параметрите на концесионните договори, което опорочава първоначалната процедура;

o    необосновано увеличаване приходите на концесионерите срещу обещания и за сметка на населението – пример цената на водата, която според концесионера социално-приемливата цена може да стигне до 11 лв./куб.м, защото това е цената на 2 кг. месо?

2. Има опасност от неусвояване на средствата от фондовете на ЕС в съответствие с Регламент 1303/2013 ( чл. 62,63,64)  чрез отмяната на публично-частното партньорство, а горецитираните членове се позовават именно на този инструмент, а не на концесиите. Това касае и реализирането на проекти по механизма Хоризонт 2020, където отново се залага на публично-частно партньорство, а не на концесиите.

3. В редица действащи документи, стратегии ( устойчиво развитие, научни изследвания 2017-2030, указания и т.н. които за съжаление не са анализирани в Концепцията) е заложено публично-частно партньорство за решаване на проблеми от обществен интерес, а не на концесии. Важно е да се отбележи, че в българския закон за публично-частно партньорство    ( за разлика от международната практика) минимално се ангажират държавния и общинските бюджети, защото частният партньор има право да му бъдат предоставена възможност за допълнителни дейности, извън основната, от които да получава допълнителни приходи-чл. 9 на ЗПЧП;

Възможни действия

1. За да се спре наказателната процедура срещу България е целесъобразно да се приеме само едно допъление към действащия закон за концесиите с примерен текст:“ При възлагане на концесии на стойност над 5 186 000 евро да се има пред Директива 2014/23 доколко нейните разпоредби не противоречат на интересите на България и обществото“. Това е в съответствие с:

1.1. Прилагане изискването на прилагане към всеки законодателен акт оценка на въздействието в съответствие с изискването на чл. от Закона за нормативните актове.

1.2 До 18.04.2019 г. Европейската комисия трябва да се извърши мониторинг как работи тази директива и респективно да се въведат коригиращи мерки. Ще трябва ли пак да се променя законът за концесиите?

1.3 Съгласно договора за функциониране на Европейския съюз и конкретно чл. 288, ал 3  „Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите - членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат.” . Следва, че всяка държава има правото да избере формата, чрез която да се постигне съответния резултат за разлика от Регламент, който няма нужда от транспониране. За да се гарантира устойчивост на националното законодателство се приемат нормативни документи, които третират само отличията от постановките на горните директиви, в т.ч. и директива 2014/23. Това гарантира спокойствие и предвидимост в инвеститорите, респ. частните партньори при планиране и реализация на дългосрочни договори.

Заключение

Обвиненията към Президента за наложеното вето, след като законът не защитава публичната собственост, икономическата/националната сигурност и интересите на българските граждани будят недоумение и по-скоро показват наличието на конкретни корпоративни интереси. На база на гореизложеното не следва ли ПП“ГЕРБ“ да се извини на обществото и на Европейската комисия за състоянието по транспонирането на Директива 2014/23, а не да плаши с наказателна процедура и отново да налагат приемането на ощетяващите обществото текстове.

При гласуването на Проектозакона ще стане ясно на коя страна ще застанат политическите сили – БСП, Коалиция „Обединени патриоти“, ДПС и „Воля“ – на страната на властта, или на страната на българския народ.

17.05.2017                 Д-р инж. Александър Трифонов,  доц. Минчо Христов

http://brodbg.com/b-news-5-420-Analiz_na_protsesa_po_transponiraneto_na_Direktiva_201423.html