Наредбата към Закона за концесиите – поредният провал на Правителството

Наредбата към Закона за концесиите – поредният провал на Правителството

         На 16.05.2018 г. Министерският съвет прие Наредбата за за изискванията за определяне на финансово-икономическите елементи на концесията в съответствие с чл. 35 от Закона за концесията. С нея се потвърди политиката на Правителството да неглижира директивите на ЕС и други да ги транспонира чрез модифициране в корпоративен интерес. Елементарно обяснение би било некомпетентност на служителите, но по-вярно би било политически натиск върху експертите, които са изработили Закона за концесиите и Наредбата. Това обаче означава законно въвеждане на корупцията и саботаж срещу установяване на прозрачни и честни взаимоотношения между публичната власт и частния капитал в интерес на обществото. Аргументите за това са следните:

         Аргумент първи:

         На страницата на Министерството на финансите в раздела Публично-частно партньорство (http://www.minfin.bg/en/536) са публикувани много материали на Европейския експертен център за публично-частно партньорство (European PPP Expertise Centre – EPEC) при Европейската инвестиционна банка ( ЕИБ). Всички документи третират именно публично-частно партньорство, а именно публично-частните договори, в т.ч. и създаване на специално смесено дружество между публичния и частния партньор, познато в международната практика  като – SPV (special purpose vehicle)  като алтернатива на концесиите. Това личи и от анализа на пазара за 2017 г.( http://www.eib.org/infocentre/publications/all/epec-market-update-2017) , а именно той е направен като са обхванати „ транзакции, структуирани като проектирай-изгради, финансирай и експлоатирай (DBFO) или като проектирай-изгради-финансирай-поддържай (DBFM) или концесионни договори, при които строителството е предназначено за предоставянето на обществени услуги при споделяне на рисковете между публичния и частния сектор.“ Това разграничаване между концесиите и публично-частните договори личи и от публикуваните документи на Европейската комисия, а именно:

- Зелен документ за публично-частните партньорство и общностното право за публичните договори и концесиите, 2004 г. ( Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions)]

- Доклад за общественото допитване относно Зеления документ за публични-частни партньорства, и общностното право за публичните договори и концесиите, 2005 г. (Report on the public consultation on the Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions);

         Във всички тези документи се прави разлика между частен партньор, публичен партньор, концесионер и концедент(но не  и в Наредбата и Закона за концесиите). Въпреки всичко това Правителството и Парламента отмениха Закона за публично-частно партньорство.

         Аргумент втори:

         В препоръките на ЕК (Recommendation for a  council recommendation on the 2018 National Reform Programme of Bulgaria and delivering a Council opinion on the 2018 Convergence Programme of Bulgaria) от 23.05.2018 г. се констатира, че:

         - публично-частното партньорство при научните изследвания е слабо развито;

         - много ниско е технологичното ниво при производството и иновациите;

         - секторът на изследвания страда от структурни недостатъци. Това пречи на възможността да се помага на производителността и растежа;

         Това е  звучен шамар за управляващото мнозинство за приетия Закон за концесиите и Наредбата към него, както и отмяната на Закона за публично-частно партньроство, защото:

         - чрез концесии не могат да се финансират научни изследвания, с изключения чл. 25 от директива 2014/23, когато държавата е възложител и ползвател на резултатите.

- с отричането ролята на държавата като инвеститор при изграждане на съвременна промишлена база, респ. нежеланието за съдействие` на всички правителства след прехода да се реализират ефективни родни научни разработки,  няма да се създаде национална високотехнологична икономика. Ще се разчита на чужди инвестиции, но при липса на квалифицирана работна ръка, те ще потвърдят констатациите на ЕК. Перспективите за промяна на тази тендеция са отчайващи, защото съгласно доклада на ЕК за България от 7.03.2018 г. се констатира, че “процентът на децата с нискоквалифицирани родители, изложени на риск от бедност, е критично висок —78,4 % през 2016 г;“. Този контингент е загубен за интелектуалното развитие на странтата, защото той мисли ежедневно за прехраната, а не за културно и духовно израстване.

Следва, че изоставането на България в научно-технологичното развитие ще продължи устойчиво.

         Аргумент трети:

1. Европейският фонд за стратегически инвестиции ( EFSI), известен още като „план Юнкер“ инвестира именно във публично-частни партньорства ( SPV ), т.е трябва да участва публичен партньор, а не концесия, тъй като концесионерът е ненадежден партньор и е невъзможно да бъде контролиран и отговорен за изразходване на предоставения финансов ресурс. Примери има достатъчно в цитирания по-горе анализ на пазара за ПЧП проекти през 2017 г., направен от EPEC.

         С отмяната на Закона за публично-частно партньорство Правителството и Парламента ограничиха възможността за оптимално използване на този ресурс за инвестиции в България. България изостава драстично в по използването на тази възможност, а същевременно управляващи ронят „крокодилски“ сълзи за тях. Наредбата също така не предоставя такива възможности.

         Аргумент четвърти:

         С отмяната на Закона за публично-частно партньорство практически се нарушават заложените принципи в Регламент 1303/2013 за привличане на частен ресурс при инвестиционни проекти, които генерират приходи. Впоследствие излезе и още един делегиран Регламент (ЕС) 2015/1076 от 28.04.2015 г., който също фигурира в публикуваните материали на страницата на Министерството на финансите и третира привличането на частен финансов ресурс, а именно:

- Член 63, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 предвижда, че по отношение на публично-частно партньорство (ПЧП) операция бенефициент може да бъде орган, регулиран от частното право на държава-членка ("частен партньор"). В съответствие с член 63, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, частен партньор, избрани за изпълнение на Операцията може да бъде заменен като бенефициент по време на изпълнение там, където това се налага съгласно реда и условията на ПЧП или на споразумение за финансиране между частния партньор и на финансова институция съфинансиране.

-  „За ПЧП операция, при която публичният партньор е бенефициент на безвъзмездната помощ, то съгласно член 64, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 определя условията, при които могат да се считат разходите направени и платени от частен партньор на бенефициента. Член 64, параграф 2 от посочения регламент изисква плащането по отношение на тези разходи да бъдат направени в ескроу сметка в името на бенефициента.

         Съгласно тези регламенти ( които се прилагат без транспониране) частен партньор може да стане бенефициент на грантовото финансиране и да изработи цялата документация за кандидатстване. По Закона за концесиите е невъзможно да се избере такъв частен партньор, защото:

         - категория „частен партньор“ не съществува, а концесионер;

         - изборът на концесионер става при строго дефинирано задание с конкретни параметри на база прединвестиционно проучване и оценка на финансовите параметри на концесията;

         - концесиите са строго профилирани – за строителство, за услуги и за ползване. Няма концесия за съвместна дейност/производство;

- не може да се дефинира заданието, респ. не може да се дефинира:

o  прогнозната стойност, която да бъде обект на тръжната процедура:

o  видовете дейности, които са базови за конкретния проект по съответната Оперативна програма и тези, които допълнително би могъл да реализира частния партньор, за да има допълнителни приходи;

- няма документация за проекта и Управляващият орган не може да предоставя права и да поема ангажименти за неговата реализация;

- не може да се спази параграф 2 от чл. 64 на Регламент 13033/2013 за

превеждане на финансовите ангажименти на частния партньор в специална ескроу сметка при ЕИБ, тъй като Европейската комисия не вярва на обещания и изисква съответна сума да бъде преведена преди стартиране на проекта, а частният партньор няма да предоставя ресурс, без да е наясно какъв бюджет ще бъде одобрен за конкретния проект и дали той ще може да си я възстанови с печалба;

         Следва, че с отмяната на Закона за публично-частното партньорство и с настоящата Наредба се ограничава правото и възможността частният бизнес да участва активно в усвояването на средства от фондовете на ЕС и особено при общини, които не разполагат с финансов ресурс за изработване на документацията за съответните инвестиционни проекти.

         Аргумент пети:

Останаха 100% „несамофинансиращите се“ концесии, което противоречи на международно приетите дефиниции за концесия, при които се допуска се само доплащане от държавата/концедента за направени от концесионера разходи – напр. при социални домове, болници, затвори.  Това се закрепости и в Наредбата в чл. 28. т.7:“ при отрицателна финансова нетна настоящата стойност на концесията, концесията може да се възложи с плащания от концедента при условие, че икономическата нетна настояща стойност на концесията е положителна.

4.                         Какво по-лесно от това да се постигне такъв резултат след като се работи само с прогнозни стойности при установяване на финансово-икономическите елементи на концесията. Експертите, които ще определят прогнозните стойности, ще трябва да са ясновидци, защото те не познават възможностите на бъдещия концесионер, а ще трябва да изпълнят изискването по ал.4 на чл. 4 от Наредбата: „Прогнозните приходи на концесионера се включват в пълен размер ( в т.ч. и такива от допълнителни стопански дейности ). Ал. 4 на наредбата гласи: „Предложение за определяне на икономическия баланс на концесията, въз основа на ефективността на концесията с цел справедливо разпределение на ползите от концесията в зависимост от степента на поемане на риска“. Същевременно няма изискване за прилагане на ръководството за Анализ по разходи и ползи, което е изискване за инвестиционните проекти, финансиране по оперативните програми. Т.е няма указание как ще се  определят стойносттите /квантифицират ползите за концедента и концесионера. По този начин се запази  възможности да се източва държавния или общинския бюджет към „привилигировани“, „наши“ фирми.  Как може да не вирее корупцията при тази възможност.

         Аргумент шести:

         И в Закона и в Наредбата не се заложиха критерии за оценка ефективността за предоставения публичен финансов ресурс за реализиране на инвестиционен проект от обществен интерес, независимо с кой инструмент ще бъде реализиран той – обществена поръчка, концесия или публично-частно партньорство ( SPV). Не беше взет под внимание доклада на Европейската сметна палата от 20 март 2018 г.. В него се констатирани недостатъци при използването на публично-частните партньорства при усвояване на средствата от Европейските фондове. Някои от причините са:

- използването инструмента на концесиите: “Освен това в Гърция цената на километър за трите проверени автомагистрали се е увеличила рязко с до 69 %, докато в същото време обхватът на проектите е бил намален значително с до 55 %. Основните причини за тези неефективни разходи са, че финансовите разлики, причинени от предоговарянето на договори за ПЧП, е трябвало да бъдат покрити, някои проекти са били лошо подготвени от публичните партньори и най-важното — договорите с частните концесионери са били подписани преди разрешаването на съответните проблеми..... Одиторите отправят редица препоръки към Комисията и към държавите членки. По специално, те следва:

• да вземат мерки за намаляване на финансовото отражение на закъсненията и предоговарянето на разходите за ПЧП, които се понасят от партньорите от публичния сектор;

·     да осигурят необходимия административен капацитет и да установят ясни политики и стратегии за ПЧП, за да прилагат успешно подпомаганите от ЕС проекти за ПЧП;

         - В анализираните 12 проекта в 4 страни – Франция, Гърция, Испания и Ирландия се отбелязва, че използваният сравнителен показател на публичния сектор ( известен като PSC – Public sector comparator) не е изиграл съществена роля, поради използването на приблизителни данни, което е и слабост на този показател:“ Въпреки че са били използвани сравнителни показатели на публичния сектор за трите одитирани френски ПЧП, основани на наличността, те са били възпрепятствани от липсата на надеждни данни за разходите и от систематични очаквания за прекалено оптимистични нива на приходи, които в повечето случаи не са отговаряли на действителното потребление на клиентите, което е довело до по-слаба от планираната ефективност.“ 

        

Тези констатации ще се възпроизведат при прилагането на Закона за концесии и Наредбата към него, поради:

         - липса на показатели за оценка ефективността от използването на публичен ресурс. В практиката – напр. в Холандия се използват 2 такива показатели -  и РРС ( public private comparator) – сравнителен показател при публично-частно партньорство, който е много по-прецизен, и по-сложен за използване спрямо PSC. При РРС може да се отчете изискване за допълнителни инвестиции за технологичното модернизиране при поява на нововъдения или при приключване на жизнения цикъл на предлагания продукт; 

         -  няма тълкуване на понятия като „икономически баланс“, социалноприемлива цена“, „икономическа изгода“, което ще позволи по всяко време да се правят промени в договорите, което констатира и Европейската сметна палата. Несъмнено това ще бъде за сметка на държавния бюджет или ще се прави опит за отклоняване на средства от европейските фондове;

         Ето защо Европейската сметна палата препоръчва:“ да се избират ПЧП въз основа на солиден сравнителен анализ на най-добрите възможности за възлагане на обществени поръчки“. За българската бюрокрация това е ерест и логично е да се очаква критика към Правителството от Европейската сметна палата.

         Аргумент седми:

При оценка влиянието на възможните рискове се въвежда в Наредбата изискването да се извършва „анализ на чувствителността, чрез който се определят „критичните” променливи или параметри. Това са променливите, чиито колебания, положителни или отрицателни, оказват най-голямо въздействие върху финансовото и/или икономическото изпълнение на концесията. Анализът се извършва чрез промяна на един елемент в даден момент и определяне на ефекта от промяната за крайните резултати относно вътрешната норма на възвращаемост или нетната настояща стойност.“ По този начин се допуска изкривяване на резултата, тъй като:

- рисковете могат да действат едновременно и взаимно да си влияят;

- нетната сегашна стойност и вътрешната норма на възвращаемост са статични показатели, поради което те не отчитат динамиката по време на реализацията на проекта – строителство и експлоатация.

Тези анализи са лесно манипулируеми след като беше изключено от Закона за концесиите изискването финансово-икономическия модел ( за който също така няма тълкуване какво включва) да не бъде задължително приложение към договора с концесионера. Логично следва, че това е вратичка към корупция и облагодетелстване на „заслужили“ концесионери.

        

Заключение:

Ø Със Закона за концесиите и Наредбата към него се създава умишлено и целенасочено възможност за „източване“ на държавния или общинския бюджет в полза на избрани икономически структури при ограничена прозрачност и публичност и процъфтяване на корупцията;

Ø Използва се предлога за транспониране на директива 2014/23, за да се отмени Закона за публично-частно партньорство, като по този начин:

- се ограничи възможността за по-активно участие на частния капитал при решаване на проблеми от обществен интерес, с което:

- се игнорира целенасочено изискването на Регламент 1303/2013 относно привличане на частен капитал за ефективно използване на европейските фондове за периода 2014-2020 г.;

- ограничи се възможността за по-ефективно използване на европейските фондове, в т.ч. и този за стратегически инвестиции за разширяване и модернизиране на производствената база в страната, което ще повлие негативно върху икономическия растеж на страната;

Ø Горният извод се потвържда и от факта, че многобройните становища, бележки, мнения не бяха взети предвид от екипа на Министерския съвет, от парламентарните комисии и от Парламента. Т.е цялото управление на държавата носи вина за негативните последици от прилагането на Закона за концесиите и Наредбата към него;

Ø Европейската комисия много плахо и забавено реагира, независимо от търсената помощ от нея от страна на гражданското общество. Това поражда безнадеждност в българското общество в благородните й намерения за съдействие за повишаване на неговото благосъстояние.

Ø С некачествени закони не може да се може да се гарантира  икономически просперитет и респектиращ авторитет на държавата. С такива закони се цели  да осигури устойчивост на управляващото мнозинство, което се изражда в демократична диктатура. Демократичната диктатура обаче не гарантира социален мир, а без мир следват постоянни вълнения, несигурност, а възстановяването му ще изисква жертви. Остава изборът кой да бъде жертвата.

28.05.2018 г.

                                               Д-р инж. Александър Трифонов

П.П. Други материали по темата на www.trifonoval.blogspot.com

http://epicenter.bg/article/Naredbata-kam-Zakona-za-kontsesiite---poredniyat-proval-na-Pravitelstvoto/155384/4/0