Законът за
концесиите – Директива 2014/23 - Европейска комисия
(Опит за манпулация
на обществото от името на Европейската комисия)
Продължава натиска на Правителството за
приемане на новия закон за концесиите, като не стихва вселяването на страх от наказателна
процедура поради закъсняло транспониране
на директива 2014/23. Но кой трябва повече да се страхува – Правителство или
общество? Къде е истината?
І. Принципни постановки
1. Съгласно договора за функциониране на
Европейския съюз и конкретно чл. 249, ал 3
„Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на
даден резултат от държавите - членки, до която е адресиран, като оставя на
националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на
този резултат.” .
Директивата
по начало няма общообвързващо действие. Тя регламентира
резултата, т.е. целта, а оставя на националния законодател да уреди
средствата за постигането й. За разлика от регламента, който има общо действие,
адресат на този нормативен акт е само Държава-членка(ДЧ) на ЕС / една, няколко
или всички/. Държавата-адресат решава самостоятелно, въз основа на
вътрешното си право, по какъв начин ще се реализира акта на ЕС в
националния й правов ред - чрез закон, подзаконов или административен акт,
както и кому ще бъде възложено изпълнението му на територията й. Следва да
се отбележи, че някои директиви са изготвени по толкова детайлен начин, с
такава изчерпателност на уредбата, че изобщо не оставят на ДЧ никакъв
избор по отношение на методите и средствата. В подобни случаи на ДЧ не им
остава нищо друго освен просто да транспонират общностната регламентация в
националното си право.
По дефиниция
директивата не е директно приложима; нейният нормативен ефект на
територията на ДЧ е опосреден от действията на компетентните национални власти,
чрез приемане на съответни вътрешноправни актове (или чрез отмяна на
действащи актове поради несъвместимостта им с директивата). За разлика от
регламента директивата не създава индивидуални права и задължения за субектите
на европейското право.
2.
Регламентът е акт с директен ефект. Това означава, че той поражда
направо права и задължения за всички субекти на правото на ЕС, които са
защитими пред съд. Регламентът е директно приложим във всички
ДЧ. Това е единственият нормативен акт на Общността, по отношение на който
легално е закрепена тази важна правна характеристика.
Такъв е примерът
с Регламент 1303/2013, който се транспонира със Споразумение между
Правителството на Р България и Европейската комисия ( ЕК). Това споразумение не
се коментира от експерти и медии. В него обаче Правителството се е отказало да
прилага глава ІІІ „Интегрирани инвестиции“, с мотива, че Правителството ще
финансира специална програма за развитието на Северозападния регион на България.
“3.1.2 Интегрирани териториални
инвестиции, Към момента не се
предвижда прилагане на подхода на интегрирани териториални инвестиции по
смисъла на Регламент 1303/2013. Предвижда
се целенасочена подкрепа за развитие на Северозападен район (вж. 3.1.6).“ (
стр.146 от Споразумението).
Чл. 36 Интегрирани териториални инвестиции на Глава ІІІ Териториално развитие , на Регламент
1303/2013 г. гласи: “1. Когато дадена стратегия за градско развитие или друга стратегия за териториално развитие или
териториален пакт, посочен в член 12, параграф 1 от Регламента за ЕСФ, изисква интегриран подход, включващ
инвестиции от ЕСФ, ЕФРР или Кохезионния фонд по повече от една приоритетна ос
на една или няколко оперативни програми, действия могат да се проведат като
интегрирана териториална инвестиция („ИТИ“).“
Следва, че
Правителството на България се е отказало от предоставените възможности за комплексно
решение на градски или териториални проблеми, което води до изводите, че:
-
Правителството е било наясно, че не разполага с административен капацитет, за
прилагане на такъв високопрофесионален подход и е намерило аргумент чрез „целенасочена подкрепа за развитие
на Северозападен район“. Такава подкрепа със съответното
финансиране досега не е предложена от Правителството. Има
само една Стратегия за Северозападна
България, Родопите и Странджа-Сакар от 2016 г. но и тя не е финансово
осигурена.
-лишен е местния бизнес от по-активно участие в
усвояването на средствата по Европейските фондове, защото именно чрез Закона за
публично-частното партньорство се допуска в едни проект да участват частни
партньори с различен профил - строителство, услуги, производство, наука, докато
съгласно законопроекта за концесиите не е възможно да има смесени концесии. Същевременно
се отменя ЗПЧП.
ІІ.
Конкретни манипулации
1. Преписани са процедурите
от Директива 2014/24 – Директивата за обществените поръчки, които са
транспонирани точно в Закона за обществените поръчки (ЗОП), но при това:
а)
тяхното прилагане в ЗПЧП се посочва в
Мотивите като аргумент за неговата отмяна, което е неправилно, защото
процедурите не са свързани със срока на проекта, а за прозрачния и конкурентен
избор на частен партньор/изпълнител. -
б)
може би умишлено в Проектозакона за
концесиите е пропуснато да се отбележи при какви условия тези процедури са
валидни – чл. 65 от Директива 2014/24 „ 2. В обявлението за обществена поръчка или в поканата за
потвърждаване на интерес възлагащите органи посочват обективните и
недискриминационни критерии или правила, които възнамеряват да прилагат,
минималния брой кандидати, които възнамеряват да поканят и, когато е
целесъобразно, максималния им брой. При ограничената
процедура минималният брой кандидати е пет. При състезателната процедура на
договаряне, процедурата на състезателен диалог и партньорството за иновации
минималният брой кандидати е трима. При всички случаи броят на поканените
кандидати трябва да е достатъчен, за да се гарантира реална конкуренция.“
Следва,
че при влизането на законопроекта в сила, всяка процедура ще бъде валидна и
дори при 1 участник/кандидат. По
този начин се нарушават принципите на конкуренция, прозрачност и
състезателност, респ. опорочава се избора на най-подходящия ( а не на
посочения) партньор.
2. В Приложение 4(Услуги, посочени в член 19“Специфични
услуги“) на Директива 2014/23, респ. в
Приложение № 3 („Дейности или договори, включващи строителство или услуги, за
които законът се прилага“). към Законопроекта за концесиите са посочени услуги,
които могат да се предоставят на концесия, между които има такива, които имат
пряко отношение към националната сигурност, като например:
Код по СVР
Наименование
75100000-7
Услуги на държавното управление
75110000-0 Услуги
по общофункционално управление на държавата
75124000-1 Услуги на държавното управление
в областта на отдиха, културата, спорта и религията
75130000-6
Спомагателни услуги за държавното управление като цяло
75200000-8 Услуги на държавното управление за
обществото като цяло
75211000-8
Услуги в областта на външните работи
75211100-9 Дипломатически услуги в чужбина
75211110-2 Консулски услуги в чужбина
75211200-0
Услуги, свързани с външноикономическа помощ
75211300-1 Услуги, свързани с външна
военна помощ
75230000-7
Услуги на правораздаването и съдебната дейност
Чл. 19 гласи:“ Социални и
други специфични услуги“, За концесиите за социални и други специфични услуги, изброени в
приложение IV, които попадат в обхвата на настоящата директива, се прилагат
единствено задълженията по член 31, параграф 3 и членове 32, 46 и 47. Съответно
чл.31 параграф3“ . Възлагащите органи и възложителите,
които желаят да възложат концесия за социални и други специфични услуги,
изброени в приложение IV,
оповестяват намерението си за планираното възлагане на концесия, като публикуват обявление за предварителна
информация. Тези обявления трябва да съдържат информацията, посочена в
приложение VI. Чл. 46, третира изменения на Директива 89/665/ЕИО
(процедурата по обжалване на обществени поръчки), а член 47 - Изменения
на Директива 92/13/ЕИО ( координацията на нормативни актове в водния, енергийния, транспортния и
телекомуникационния сектор)
В същото време:
- не се цитира чл.3 на
Директива 2014/23 „Настоящата директива се
прилага в съответствие с член 346 ДФЕС.“ А чл. 346 на Договора за функциониране
на Европейския съюз (ДФЕС) гласи: „1. Разпоредбите на Договорите не
изключват прилагането на Следните правила:
а) нито една държава – членка не може да бъде задължавана да предоставя информация,
чието разкриване тя счита за противоречащо на основните интереси на нейната сигурност;“
- ал. (6) на преамбюла на директивата гласи: „Следва
също така да се припомни, че настоящата
директива не засяга свободата на националните, регионалните и местните органи
да определят, в съответствие с правото на Съюза, услугите от общ икономически
интерес, техния обхват, както и характеристиките на предоставяната услуга..,“
Следва,
че Правителството на България не може да възразява при поискване от концесионер
да предоставя услуги, изброени по-горе, след кат оне се упоменати тези текстове
или члена от ДФЕК. По този начин законно
се залага опасност за националната сигурност!
3. Не е транспониран
чл. 25 от Директивата, който гласи: „Услуги за
научноизследователска и развойна дейност. Настоящата директива се прилага само за концесии за услуги за
научноизследователска и развойна дейност, обхванати от кодове от 73000000-2
до 73120000-9, 73300000-5, 73420000-2 и 73430000-5 по CPV, когато са изпълнени
и двете условия по- долу:
а)
ползите възникват изцяло за възлагащия орган или възложителя, за да ги използва
при осъществяването на дейността си; и
б) предоставената услуга се заплаща изцяло от възлагащия орган или
възложителя.“.Съответно тези дейности включват:
Код по СVР Наименование
73000000-2 Научни изследвания и експериментални
разработки и свързаните с тях консултантски услуги
73100000-3 Научни изследвания и експериментални
разработки
73110000-6 Научни изследвания
73111000-3 Научни изследвания в областта на
естествените, медицинските, селскостопанските и техническите науки
73112000-0 Научни изследвания в областта на химията и
биологията
73120000-9
Експериментални разработки
73300000-5
Проектиране и изпълнение в областта
на научните изследвания и експерименталните разработки
73420000-2
Предварително проучване за
техническа осъществимост и технологична демонстрация
73430000-5
Изпитване и оценка
Следва,
че научната политика ще продължава да страда и загива, поради:
-
недофинансиране на научноизследователската дейност ;
-
отмяната на закона за публично-частно партньорство;
Същевременно България ще изостава в своето развитие
в областта на науката и иновациите, респ. няма да изпълнява критериите н
Лисабонската стратегия, а новоприетата Стратегия за научни изследвания ще
остане само едно добро пожелание, сътворено от бюрократичната мисъл.
4. Приведената
дефиниция за концесия в проектозакона за концесиите“, че „концесията е публично-частно
партньорство“:
- Това не
отговаря на дефиницията в Директива 2014/23“ а) „концесия за строителство“ означава възмезден договор, сключен в писмена
форма, чрез който един или повече възлагащи органи или възложители възлагат
изпълнението на строителство на един или повече икономически оператори, като възнаграждението за това се състои само от
правото на експлоатация на строителството, предмет на договора, или от това
право в съчетание с възнаграждение;
С горната
дефиниция за концесия в законопроекта се се търсят формулировки за отмяна на
ЗПЧП, но в същото време не се обяснява какво е „публично-частно партньорство“. В икономическите отношения не може да има
аксиоми;
5. В директива
2014/23 няма понятие
„несамофинансиращи се концесии“, както „концесии за добив“, само такива за строителство, услуги и ползване.
Ползването на подземните богатства
за стопанска дейност не отговаря ли понятието „добив“. Наистина ли Европейската
комисия е разрешила да се ползват толкова видове концесии и какъв е смисъла от
Директива 2014/23, която е разработена за унифициране на концесионните режими?
6.
Парадокс в този закон е и записът в
§ 23 на Допълнителните и Заключителни разпоредби на проектозакона, относно
промени в Закона на насърчаване на инвестициите, а именно: “В чл.13а т.2 думите “добив на
подземни богатства“ се заменят с „концесия за ползване“?
7. Не е изяснено как прилагането на
тези „несамофинансиращи се“ концесии кореспондира със Закона за държавните
помощи, респ. с Регламент 651/2014?
ІІІ.
Други несъвършенства на законопроекта на концесиите
1. Новият, практически старият вариант
на Закона за концесиите не е разпределен за становище от парламентарните
комисии на 44 Народно събрание, а именно на Комисия за икономическа политика и
туризъм и Комисията по бюджет и финансии. Този
закон засяга икономическата политика на правителството и има пряко отношение
към държавния, респ. общинските бюджети. Това произтича от заложеното право
на концесионера да получава не само доплащане, а 100% покриване на неговите разходи за инвестиции и експлоатация от
Възложителя/Концедента. Явно вносителите са се опасявали от отрицателно
отношение, което бе дадено от Комисията по икономическа политика и туризъм на
43 НС.
2.
Правната комисия на 44 НС, определена като водеща, е разгледала проектозакона и
е взела решение за допускане до първо четене, без да изчака докладите на другите комисии, на
които е бил разпределен законопроекта. По
този начин се обезмисля обсъждането му в парламентарни комисии и се лишават
депутатите ( а 50% от тях са нови ) да се запознаят със съпътстващите
материали. Изводът се потвърждава от решението на Комисия
по европейските въпроси и контрол на европейските фондове,
чието решение е този закон да не се
приеме на първо гласуване.
3.
Набляга се за ускореното приемане на
закона за концесиите, без да се изложат причините за закъснението за
неговото приемане съгласно Директива 2014/23, а именно краен срок бе 18.04.2016г.
Те са:
-
Проектът на нов закон за концесиите и мотивите към него (Концепцията не е
предоставена за обществено обсъждане, както и заданието за нейното
разработване) са публикувани на портала на Министерския съвет за обществени
консултации на 19.04.2016 г. ( т.е след като
е изтекъл срокът за нейното транспониране), респ. 2 години след влизането
в сила на Директивата -18.04.2014 г.
-
На
28.09.2016 г. Законопроектът за концесиите с направени бележки след приемане на
първо гласуване в парламентарна зала започва да се разглежда в Комисията по правни въпроси, като се приемат само 33
члена от общо 200. Следващото заседание, на което е планирано да продължи
работата по този законопроект е насрочено за 21.12.2016 г.; Почти 3 месеца законът е оставен да
отлежава в Парламента и няма виновни за това закъснение. http://brodbg.com/b-news-5-420-Analiz_na_protsesa_po_transponiraneto_na_Direktiva_201423.html
4. Не е защитена
публичната собственост и може да бъде обект на скрита приватизация. Цитираният
чл. 236 на ТЗ само частично ограничава действията на частния
партньор/концесионера. Това не е по
условията на Директива 2014/23.
5. С отмяната на Закона на закона за
публично частно партньорство ще се ограничи възможностите за участието на
частиня бизнес в усвояването на средства от фондовете на ЕС съгласно чл. 62,63
и 64 от Регламент 1303/2013 г., защото:
- не може да се
обяви процедура за избор на концесионер съгласно закона за концесии, защото не
се знае предварително кое предложение ще бъде прието и дали няма да бъдат
коригирани финансовите му параметри ( а също така и нивото технологичното
решение) от Управляващия орган на съответната програма и от ЕК;
- ако се обяви
такава процедура само за дейностите, които генерират приходи, то възникват
други проблеми:
o Трудно може да
се концесионира само отделна дейност от комплексен проект, напр. обработка на
утайките от една пречиствателна станция за отпадни води, тъй като поддръжката
на станцията е за сметка на общината/публичния партньор;
o Може да не се
намери такъв концесионер, тъй като възможната норма на печалба да не го
удовлетворява;
- лишават
се общини, които не разполагат с финансов и професионален ресурс да разработват
проекти по Оперативните програми. А именно към такива е насочен чл. 63 на
посочения Регламент: “Бенефициери по операции на ПЧП, т.1 По отношение на операция на ПЧП и чрез дерогация от член 2,
точка 10 бенефициер може да бъде: б)
частноправна организация на
държава-членка („частен партньор“),
която е избрана или ще бъде избрана за изпълнението на операцията.“ ;
В разработените
ръководства към съответните оперативни програмами не са предвидени указания как
да се прилагат тези възможности на Регламент 1303.
6. Държавния
бюджет и общинските бюджети, респ. съответното министерство или държавна институция
и съответната община могат да станат
заложници на съмнителни организации с допуснатото право концесионерът да може
прехвърля вземанията си на трети лица без съгласуване с концедента. Това не съществува в Директива 2014/23.
7. Възможност за корупция чрез допускане в
законопроекта за концесиите само на
административни глоби при злоупотреба със служебно положение, без търсене
на наказателна отговорност, ако деянието я изисква. Това също не е по условията на Директива 2014/23
8. Няма обяснение на понятията
„икономическа изгода“, „икономически баланс“, „социално приемлива цена“,
„справедливо, пропорционално разпределение“ и т.н., вследствие на което може да
се злоупотребява с тях при промяна
условията на концесионния договор и опорочаване на процедура по избор на
концесионер.
Изводи:
1. Използва се
една директива на Европейския съюз за манипулиране на обществото като се
разчита на непозване на документите на ЕК и ЕС, прокарване на корпоративни
интереси, узаконяване на корупция и скрита приватизация.
2. Вместо да се
приема само наредба/допълнение към действащи Закон концесиите за концесии на стойност над
5 225 000 евро ( съгласно чл. 8 на Директивата) се приложи подхода за
разработка на нов Закон за концесиите, в който се въвеждат процедури, които не
кореспондират с прозрачно управление и икономически просперитет и се отменя
един публичен и прозрачен ( съгласно становища на Сметната палата и
Министерството на финансите от м. август 2016 г.) закон за публично-частно
партньорство ( разработен също по препоръка на ЕК).
Остава да се надяваме, че Европейската комисия ще се
самосезира по отношение на направените в този анализ констатации и няма да
допусне да се злоупотребява с нейния авторитет и в ущърб на населението и
икономическия просперитет на Република България.
29.06.2017 г.
Д-р инж.
Александър Трифонов
