Субсидия, субвенция

         Започна да се промъкват в публичното пространство  подходи за подпомагане на държавните предприятия с предоставянето на субсидии. ”Даните показват, че като цяло финансовото състояние на държавните предприятия се влошава през 2014 и 2015 г. спрямо базисната 2013-та година. Броят на губещите предприятия значително нараства до 72 през 2014 г. и въпреки че леко спада до 62 през 2015 г., остава над нивото от 55 през 2013-та. Общият финансов резултат сериозно се влошава от 493 млн. лв. нетна печалба през 2013 г. до 266 млн. лв.загуба през 2014 г. През 2015 г. ситуацията се подобрява и отново е отчетена нетна печалба, но този път от само 85 млн. лв. Задълженията на предприятиятарастат през всяка една от разгледаните години и през 2014 г. темпото на натрупване на дългове дори изпреварва ръста на БВП.”¹

Чл. 42.  от Закона за устройство на държавния бюджет ( ЗУДБ )² гласи: (1) В републиканския бюджет се предвиждат средства за финансово подпомагане на общините.

(2) Средствата по ал. 1 се предоставят под формата на общи субсидии на основата на обективни критерии, като в конкретни случаи могат да се използват целеви субсидии или субвенции.

А чл. 44. (2) Общините възстановяват в държавния бюджет неусвоените средства от целеви държавни субсидии или субвенции“

В тази връзка е наложително да се внесе яснота в съдържанието на понятията „субсидия“, „субвенция“ и целесъобразността за прилагането им в практиката.

Субсидия  ( от латински subsidium — помощ, подкрепа)

            Според различни дефиниции субсидията е безвъзмездна, невъзвратима финансова помощ от държавния или общинския бюджет, която може да се предоставя на юридически и физически лица. Под бюджетна субсидия³ се разбира сума, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет с общо или целево предназначение. А съгласно т.6 на §1 от Допълнителни разпоредби на Закона за устройство на държавния бюджет:“ Бюджетна субсидия" е сумата, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет с общо или целево предназначение“.² В допълнителните разпоредби на Закона за публичните финанси³§1, т.3. е записано: "Бюджетна субсидия" е трансфер с общо или целево предназначение, който централният бюджет предоставя безвъзмездно на бюджетна организация за съответната бюджетна година.“ От горното и на база на анализирани практики следва, че:

            - субсидията има:

o  директен икономически ефект върху директни разпоредители с държавния бюджет – производители, наука, общини ( целеви, изравнителни; и т.н );

o  индиректен икономически ефект чрез ползи за обществото, които също така са измерими – саниране на жилища, билети за обществен транспорт и т.н. ;

o  ефект върху цели сектори от икономиката или върху определени обществени групи – напр. хора с увреждания, ученици, студенти и т.н.;

- За предоставяне на субсидия в годишния държавен бюджет се изисква основно обяснителна записка/доклад, без подробен финансово-икономически анализ, респ. варианти, защото с нея се покриват обикновено финансови задължения/ необвръзки;

- Субсидията може да се предоставя като:

o  директна финансова помощ;

o  индиректно:

§  чрез данъчни отстъпки, освобождаване от такси и т.н.

§ в материално изражение – хранителни продукти, учебници, строителни материали и т.н.

- субсидията се отчита като директен разход за държавния/общинския бюджет;

- субсидията има пряка връзка с документите на ЕС и Р България, регламентиращи държавната помощ;

- субсидията се разрешава с акт на Министерския съвет и Парламента в рамките на държавния бюджет. За общините – с решение на Общинския съвет. Това означава, че субсидията се предоставя на база на нормативен акт;

- възстановяването на изразходваната не по предназначение на целевата субсидия трудно се възстановява, защото:

o   ако бенефициент е община ще се увеличи с нея общинския дълг, което допълнително ще усложни финансовото състояние на общината;

o   при субсидията може да има скрита политическа подкрепа за съответния кмет, което води до злоупотреба с власт;

o   ако е във вид на материали, те са невъзстановими, защото  самият бенефициент едва ли е в състояние да възстанови тяхната стойност, защото ако той е бил финансово състоятелен не би имал нужда от тази помощ;

- Нормативният подход при предоставяне субсидия извън държавния бюджет изисква проектът за решение да бъде придружаван от „Оценка на въздействието“ в съответствие с чл. 18 и чл. 19 на Закона за нормативните актове⁵. За този вид субсидии ще трябва да се прави оценка на целесъобразността и ефективността от изразходването на публични финанси. Следва изводът, че при предоставяне на субсидии в течение на финансовата година ще изисква допълнителна работа за изработване на тази оценка, за което е необходимо време за изработка и обсъждане в МС/ОС, както разходи за хонорари на експерти.

Субвенция ( от латински subventio — оказване на помощ )

Според различни дефиниции субвенцията е – оказване на финансова помощ помощ със средства от държавния или общинските бюджети. Под бюджетна субвенция³ – сума, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет, но при определени условия. А съгласно т.7 на §1 от Допълнителни разпоредби на Закона за устройство на държавния бюджет: “Бюджетна субвенция" е сумата, предоставяна безвъзмездно от държавния бюджет под определено условие“². В Закона за публичните финанси няма дефиниция за субвенция. От горното и на база на анализирани практики следва, че:

- Субвенция се изразява само във финансова помощ в парични средства;

- Субвенцията е целева и срочна. При неспазване на тези условия средствата се връщат в съответния бюджет;

- Към условията може да има условие за възмездност. Тази възмездност може да бъде от 0 до 100%, което е в зависимост от:

o   дали субвенцията ще доведе до измерим, доказуем и постижим финансово-икономически ефект;

o   дали финансовата помощ ще доведе до измерима и доказуема обществена полза;

- Условията при които се предоставя субвенцията може да се оформят в договор между бенефициента и Министерството на финансите, респ. кмета на база решение на Общинския съвет;

- При предоставяне на субвенция чрез договор:

o   паричните средства остават в актива на предоставящия – Министерство на финансите или Общината за срока на договора, тъй като условията имат силата на възмездност;

o      Възмездността е ограничена същевременно действието на Закона за държавните помощи и не би трябвало да се търси разрешение (дерогация ) от Европейската комисия;

Изводи:

1. Субсидията може да:

- се разглежда кото финансов наркотик за потенциалните бенефициенти,;

- доведе до разхлабване на финансовата дисциплина, т.е да има стабилизиране дейността на бенефициента;

- доведе до нарушаване на конкуренцията и затова в повечето случаи се изисква съгласуване размера и предназначението й с Европейската комисия;

2. Договорната форма за предоставяне на субвенция:

- позволява много по-прозрачно и аргументирано да се прилага чл. 10. (1) от ЗУДБ „ С държавния бюджет се определят необходимите парични средства за изпълнение на държавните функции и задачи при спазване принципите на законосъобразност, икономичност, ефективност, ефикасност и публичност.“²

- Позволява и изисква да се използва Ръководството на Европейската комисия за оценка на инвестиционни проекти по „Разходи-ползи“ за оценка на обществено-икономическия ефект от използването на публичен финансов ресурс;

- пряко кореспондира със Закона за публично-частно партньорство при съфинансиране с частен капитал решаване на проблеми от обществен интерес независимо от приложимата форма – партньорски договор или създаване на съвместно дружество между публичния и частния партньор;

- възпрепятства да се използва за политически цели;

- позволява по-лесно да се контролира процеса при нейното използване;

Субвенцията е по-предпочитания подход при предоставяне на финансови помощи на сектори от националната икономика. Така например в Германия за 2015г. са предоставени 186 млрд евро⁶ ( 2100 евро на жител) като субвенции, като докладът на Правителството пред Парламента за неговия мандат 2013 – 2016 г. е в обем от 356 страници⁷. Ефектът от изразходването на публичен финансово ресурс подлежи на задълбочен анализ и контрол не само от Парламента, но и от обществото.

Заключение:

            Субвенцията по рядко се използва в българската практика за разлика от международната. Но и двете форми на финансова помощ - субсидията и субвенцията имат място при използване на публични ресурси за провеждане на социално-икономическа политика.

Необходима и желателна промяна:

- в структурата на бюджета като на отделен ред се изведе общата сума на публичен ресурс и на тази по линия на Европейските фондове. Освен това сумата следва да бъде разбита съответно:

o  като субсидия и субвенция;

o  да се внася на всеки 2 години в Министерския съвет и в Общинските съвети отделен доклад⁸ за ефекта от предоставянето на публичния ресурс чрез субсидия и субвенция, защото този ресурс е за сметка на държавния и общинските  бюджети, а на тях се крепи благоденствието на българския народ. Това ще позволи за по-голяма прозрачност за целесъобразността и ефективността от изразходването на публичен ресурс. Това в най-голяма степен се отнася по отношение изразходването на финансовия ресурс, предоставян по линия на Европейските фондове като субсидии за селското стопанство и за което България често е критикувана от Европейската комисия⁹.

- целесъобразно е по-активно да се използва формата на субвенцията, за да се увеличи вниманието и отговорността при изразходването на публичен ресурс, като размера на този ресурс се подложи на детайлен анализ по критерии, въведени в международната практика, а само да се прилага оценка на въздействието. Причината е, че при обсъждането на Закона за нормативните актове, не се прие предложението в формулярите да се включи и изискването за оценка на въздействието на нормативния акт върху съответния бюджет;

- следва в тълкуването и съдържанието на понятията да се дефинира по-точно условията за тяхното прилагане и критериите, при които да се предоставя публичен ресурс като размер и цел. В тази връзка да се разработи и стандартизиран формат на договора за предоставяне на субвенции.

29.05.2017 г.                                         Д-р инж. Александър Трифонов

------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Г. Вулджев, Финансово състояние на държавните предприятия в България, 19.08.2016, ИПИ, http://ime.bg/bg/articles/novo-izsledvane-na-ipi-finansovo-systoyanie-na-dyrjavnite-predpriyatiya-v-bylgariya/

 2.  Закон за устройство на държавния бюджет, 15 Юли 2011г .

3. Лекции по Бюджетно право, http://www.bg-pravo.com/2010/01/24.html

4. Закон за публичните финанси, 07Юни 2016 г.

5. Закон за нормативните актове, 03 Май 2016 г.

6. Spiegel online. Deutschland zahlt so viele Subventionen wie nie,2016,  http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/subventionen-deutschland-zahlt-168-milliarden-euro-so-viel-wie-nie-a-1123385.html

7. Deutscher Bundestag Drucksache 18/5940, Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2013 bis 2016 (25. Subventionsbericht,  02.09.2015, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Subventionspolitik/2015-08-26-subventionsbericht-25-vollstaendig.pdf?__blob=publicationFile&v=2

8. D. Dickertmann, St.Reichert, Subventionen, staatliche Beihilfen, 2011, http://www.kas.de/wf/de/71.10952/

9. Süddeutsche Zeitung, Wie sich Osteuropäer Milliarden entgehen lassen, 12. August 2013,  http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerdermittel-der-eu-wie-sich-osteuropaeer-milliarden-entgehen-lassen-1.1744369

Писмо до Президента във връзка с ветото по закона за концесиите

                                                                                    До Румен Радев

                                                       Президент на Република България

Уважаеми господин Президент,

На 25 януари, ден след приемането на криминалния и откровено лобистки Закон за концесиите, си позволихме писмено да изразим своята тревога и да поискаме от Вас да наложите Вето над посочения Закон.

Сред мотивите посочихме няколко изключително скандални факта. Първо, въвеждат се т.нар. „несамофинансиращи“ концесии. Ако концесионерът докаже, че е на загуба, държавата или общините ще трябва да му плащат за положените усилия и лихвите по финансовия ресурс. Второ, разрешава се на концесионера да прехвърля вземанията (задължения за плащания) от държавата или общините към трети лица без съгласуване, както и да издава изпълнителни листове. Трето,  разрешава се разпродажба на обекти на концесията, което практически означава скрита приватизация. Бързането при приемането на този Закон почти без дебат, подкрепя тезата за силна политическа и корпоративна заинтересованост.

Днес водещи политици от политическа партия ГЕРБ ви обвиняват, че заради наложеното от Вас Вето, България е заплашена от санкции от Европейската комисия. За да опровергаем тази лъжа, си позволяваме да предоставим анализ на хронологията при транспонирането на Директивата за концесиите (2014/23). От него се вижда, че настояването за бързо приемане на проектозакона, изработен от ПП“ГЕРБ“ само потвърждава нашите изводи и констатации, че той защитава корпоративни интереси. Този анализ доказва, че Вашето Вето е било навременно и целесъобразно, и което е особено важно – защитило е националният интерес.

Оставаме с надеждата, да сме спомогнали за изясняване на казуса относно Закона за концесиите, като при желание и необходимост можем да Ви предоставим и други наши разработки по този проблем.

18.05.2017 г.

С уважение,

Минчо Христов

Александър Трифонов

Анализ вето - истина

Анализ на процеса по транспонирането на Директива 2014/23

            На 5 май 2017 г. Цветан Цветанов от ГЕРБ обяви, че се готви наказателна процедура към България заради ветото на Президента върху проектозакона за концесиите, като задължение на държавата за хармонизиране на директива на ЕК 2014/23. Това може да се разглежда като продължение на предупреждението на Бойко Борисов, което отправи по време на пресконференцията, на която партията представя приоритетите си в предизборната програма.“ (Нюс.бг,03.02.107 г.) „Сега ни чака "кърваво писмо от Брюксел". Това заяви експремиерът и лидер на ГЕРБ Бойко Борисов във връзка с наложеното вчера вето върху Закона за концесиите от президента Румен Радев.“      

Премълчават се обаче факти, с което се манипулира обществото. За по-голяма коректност и информираност на депутатите, които ще участват в дискусиите по ветото на президента трябва да се припомни хронологията на процеса:

Хронология

-                     Директива 2014/23 на Европейския парламент и Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане на договори за концесии е публикувана в официалния вестник на ЕС на 28 март 2014, респ. влиза в сила съгласно чл. 54 на 17 април 2014 година;

-                     Съгласно чл. 51 на същата директива:“ 1. Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 18 април 2016 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби“.

В периода 7 ноември 2014 – 14 ноември 2016 г. държавата е под управлението на ПП“ГЕРБ“, от което следва, че то е отговорно за своевременното транспониране на директива 2014/23. От 17 април 2014 г. до 18 ноември 2016 г. не известно да са правени промени в състава на МС на експертите, отговарящи за концесиите, което предполага, че Правителството е в течение на ангажиментите към него, произтичащи от тази директива.

-                     На 5.08 2015 г. е изпратено писмо № 02.44-186 от г-жа Йоланда Емирян – началник кабинет на заместник министър-председателя по европейските фондове и икономическата политика (г-н Томислав Дончев) до различни институции за становище „относно въвеждане в българското законодателство на изискванията на директива 2014/23 на ЕП и на Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане на договори за концесия, както и необходимостта от анализ на действащото законодателство в областта на концесиите и публично-частното партньорство“.

Внимание: 1. Може да се приеме, че практически работата по хармонизирането на  директива 2014/23 започва на 5.08.2015 г. ( почти 16 месеца след влизането в сила на директивата.

2. В директива 2014/23 не се споменава въобще „публично-частно партньорство“. То е въведено в практиката от  Европейската комисия но 30.04.2004 г. с т.н. „Зелен документ за публично-частно партньорство и общинско право при публичните договори и концесии“.

            3. Изискването за анализ на действащото законодателство по публично-частно партньорство е инициатива на  заместник министър-председателя.

-                     На 18 август 2015 г. Министерският съвет възлага с договор № МС-114/18.08.2015 г. на адвокатско дружество „Бузева и партньори“ „Предоставяне на юридически услуги..., свързани с разработването и защита при приемането на нов Закон за концесии, с който да се въведат в българското законодателство (транспонират) изискванията на Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26.02.2014 г. за възлагане договори за концесия“.

Внимание:  1. Не е ясно как и на какво основание е избрано това дружество;

           2. Няма информация за съдържанието на заданието;

- В дадения срок – до 31.08.2015 г. институциите изпращат своите становища с предложения за представител в работна група;

-       На 12 октомври 2015 г. със със заповед № Р-214 на министър-председателя е създадена междуведомствена работна група ( МРГ) за транспониране на директива 2014/23 с председател г-жа Мариета Немска - директор на дирекция „Икономическа и социална политика " в администрацията на Министерския съвет  и с изключителното участие на експерти от обществени поръчки и правни въпроси от всички държавни институции – общо 29 члена (като    изключение правят само експерти от Асоциацията на индустриалния капитал и КРИБ). Може да се предполага, че познават действащия закон за концесиите като правна рамка и процедура за прилагане, но не като практика при оценка икономическата/финансовата ефективност на концесиите за държавния/общинските бюджети. Доказателство – приходи до 100 мил. лева годишно, при това от 529 броя само в областта на добив на подземни богатства;

-       На 22 октомври 2015г. се провежда първото заседание на работната група, на което се приемат правила за работата на групата и обсъждане на отговорите на браншовите организации и институции. Решение: „Отговорите на представения от ЕК въпросник за националния избор по незадължителните разпоредби от Директива 2014/23/ЕС ще бъде взето след запознаване с разработената от изпълнителя по Договор № МС-114 от 18.08.2015 г. Концепция за нов Закон за концесиите и с изпратените становища от институциите.“

-                     В края на м. октомври адвокатското дружество в изпълнение на цитирания по-горе договор представя в Министерския съвет:

o        Концепция за възможните решения за транспонирането на директива 2014/23;

o        Сравнителна таблица на основните моменти в моменти в уредбата на предоставянето на концесии по секторни закони;

o        Резюме на извършено проучване относно добри практики за транспониране на директивата;

Внимание: 1. В концепцията са анализирани само добри практики и нито един пример за лоши практики при прилагане на концесии и институциализирани публично-частни партньорства.

            2. Съгласно дадените (навярно устни ) указания:

            - в концепцията се упоменава чл. 10 от Закона за нормативните актове, като основополагащ аргумент за отмяна на Закона за публично-частно партньорство, а именно поради това че „публично-частното партньорство по Закона за ПЧП в определена степен се покрива по съдържание с несамофинансиращите се концесии по смисъла на Директивата за концесии“ (стр. 126);

            - на същата страница обаче се констатира: „Извън приложното поле на новия ЗПЧП ( вероятно е грешка и трябва да се разбира „концесии“) ще останат обществени отношения, свързани с формите на партньорство, които биха могли да бъдат реализирани чрез механизма на ПЧП, а именно:1) дейности в обхвата на директивата за концесиите, при които партньорите разпределят помежду си оперативния риск така, че както частният, така и публичният партньор да бъдат изложени на колебанията на пазара, както  и 2) дейности извън строителството и услугите по Директивата за концесиите, за извършването на които публичният и частният партньор обединяват усилията си чрез създаването на публично-частни дружества (joint venture). В тази връзка считаме за уместно и целесъобразно посочените обществени отношения да намерят уредба в отделен закон,...“

            - На стр. 133 обаче е записано: „на основата на съдържащите се в концепцията  анализ и предложения, според нас се оформят следните въпроси, които поради принципно различното от действащата уредба решение би следвало да бъдат обсъден ина политическо ниво:

 т. 6 Прилагане на правила за изменение на концесионните договори за заварени концесионни договори;

т.7 Отмяната на ЗПЧП и уреждането на формите на партньорство, които остават извън обхвата на новия Закон за концесиите, в отделен закон.“

3. Концепцията на адвокатско дружество „Бузева и партньори“ не беше публикувана за обществено обсъждане, а се коментира по чисто бюрократичен път, т.е от чиновници, които нямат практически опит при концесиите – анализи, оценки.

4. В аргументите на стр. 47  се изброяват причини:

- които не отговарят на истината, тъй като има положителни примери в България – Русе, Варна, В.Търново и т.н.

- липса на подзаконова рамка, методология, образци на документи, регистър, експертен опит и т.н, което обаче е задължение на Правителството съгласно чл.чл.15,16,17,18,24 от ЗПЧП. Т.е Правителството на ГЕРБ вместо дасе погрижи за спазването на ЗПЧП е провалило прилагането на собствения си закон, приет през 2012 г. В същото време и за да няма виновни, трябва да се отмени ЗПЧП. Порочна практика - саботаж.

            5. В концепцията не е споменато къде в международната практика съществува понятието „Несамофинансиращи се концесии“. Но по този начин се прави опит да се аргументира отмяната на закона за ПЧП.

            6. В концепцията е е направен анализ в какви стратегически документи на Правителството и ЕК е включено прилагането на инструментите „концесия“ и „ПЧП“ като напр. Стратегиите за устойчиво развитие на общини и области, Регламент 1303/2013 и т.н.

-       На 27.11. 2015 г. се провежда второ заседание на МРГ, на която се вземат следните решения:

o    Приема се концепцията, като е направена и представена само справка за становища на институциите по концепцията по отделни акценти

o    „Председателят на МРГ да свика под-работна група за дискутиране на въпросите, свързани с подземните богатства, с представители на заинтересованите ведомства и организации: Министерството на енергетиката, Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Българската минно-геоложка камара, Българската стопанска камара и Администрацията на Министерския съвет.“

Внимание:1. В справката не са отразени предварителните становища на институциите по отделните критерии, защото те не са повлияни от изводите на концепцията. А някои от тях са твърде важни, като например:

o    На Сметната палата: “По наше мнение, причините дългоочакваният ЗПЧП да няма реално приложение могат да се търсят в следните насоки:

• установяването на формални, публични и прозрачни процедури за избор на частен партньор;

• липса на информираност за възможностите, които дават концесиите, вкл. за спестяване на преки разходи или за реализиране на приходи.“

o        На МФ: “Положителните страни на ЗПЧП със сигурност включват:

–максимална публичност и прозрачност на процесите;

– спазване на режима на държавните помощи;

o        На Центъра за превенция и противодействие на корупцията и борба с организираната престъпност- ЦППКОП:

-                     Въвеждане на единна практика, стандарти и понятия в областта на концесиите, респ. уеднаквяване с режима на Директивата относно видовете концесии...“-

-                     На 9.12.2015 г. се провежда заседание на под-група „Подземни богатства“ към МРГ, на която присъстват Мариета Немска – МС, Мирела Анастасова - съветник в дирекция „Правна" в администрацията на Министерския съвет и член на МРГ, Анастасия Хадриш - държавен експерт в дирекция „Държавни помощи и реален сектор" на Министерството на финансите и член на МРГ, Галин Желев - държавен експерт, дирекция „Държавни помощи и реален сектор" на Министерството на финансите и член на МРГ, Веселина Кинанева - главен експерт в дирекция „Природни ресурси и концесии" на Министерството на енергетиката и член на МРГ, Лушка Паланкалиева - експерт в Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България и член на МРГ и Любомир Вълков - експерт в Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България и член на МРГ, Николай Войнов - Адвокатско дружество „Бузева и партньори". Вземат се следните решения:

1. Предложенията за подземните богатства да се изключат от предложенията за съдържание на нов Закон за концесиите, дадено с проекта на Концепция за възможни решения за привеждане на националното законодателство в съответствие с Директива 2014/23/ЕС на ЕП и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия.

2. Да се изпрати запитване до Европейската комисия за становище по конкретни въпроси, съгласно приложението към настоящия Протокол, относно т. 6 от Приложение II Дейности, упражнявани от възложителите по член 7: "6. Дейности, свързани с експлоатация на географски район с цел:

а) добив на нефт или газ;

б) проучвания за или добив на въглища или други твърди горива." от Директивата в новия Закон за концесиите".

3. Полученото в отговор на запитването по т. 2 становище на Европейската комисия да бъде взето предвид при изготвянето на новия Закон за концесиите.

Внимание: 1. Доколко решенията на една под-група ( само от 8 члена срещу 28 в МРГ)  могат да имат силата на основната група, тъй като повече заседания на МРГ не е имало и тези решения са приети за окончателни.

            2. Не присъства представител на Минно-геоложката камара, което навежда на мисълта, че решенията са били съгласувани предварително на по-високо ниво.

            3. В запитването до ЕК не се споменава за добив на подземни богатства – ценни метали и не са задава въпроса дали може да съществуват няколко концесионни режима.

4. Запитването и отговора не са представени на депутатите от 43-то Народно събрание.

-       Проектът на нов закон за концесиите и мотивите към него (Концепцията не е предоставена за обществено обсъждане, както и заданието за нейното разработване) са публикувани на портала на Министерския съвет за обществени консултации на 19.04.2016 г. с краен срок 10.05.2016 г.

Внимание: 1. Проектът за нов закон за концесиите е внесен за обществено обсъждане един ден след крайния срок за транспониране на Директивата – 18.04.2016г. Досега няма виновен за това, а се отправят заплахи, че ще има наказателна процедура от ЕС за забавяне на неговото хармонизиране.

                 2. Към законопроекта има направени 33 коментара ( стр. 56 -http://www.strategy.bg/PublicConsultations/List.aspx?lang=bg-BG&sortDirection=Descending&sortExpression=OpenningDate&typeConsultation=1&typeCategory=0&docType=0&obshtiniValue=0&page=56).

-                     На 25.05.2016 г. проектът за нов закон за концесиите е одобрен от МС и е внесен в Парламента за разглеждане от парламентарните комисии под № 602-01-29 на 9 юни 2016 г. .

Внимание: 1. Към проекта не е внесена справка за получените становища, бележки и предложения и кои от тях са отразени или не в законопроекта.

2. Становището на Съюза на икономистите в България от 03.05.2016 г. също така е скрито от депутатите, независимо от писменото потвърждение (09.05.2016 г. ) от Дирекцията „Икономическа и социална политика“, че ще бъде взето в предвид.

3. С този подход е приложена цензура по отношение на направените предложения и становища от общественото обсъждане и са подведени вероятно членовете на МС, но и депутатите в последващите обсъждания в парламентарните комисии и в Парламентарна зала. Приложено е информационно затъмнение, което навежда към извод, че се прокарване на закон в услуга на корпоративни интереси и в ущърб на държавата и обществото.

-            В периода 29.06 – 7.07.2016 год. проектозаконът е разгледан от 7 парламентарни комисии, като от стенографските записи на заседанията личи, че депутатите:

o   Депутатите не познават икономическата и финансовата страна на концесиите, както и Закона за публично.частно партньорство;

o    Представителите на МС съобщават на депутатите, че ЕК е дала разрешение от този закон да се изключи добива на подземни богатства, но самото писмо не е представено / не е цитиран поне точно текст от отговора на ЕК;

Внимание: 1. Комисията по енергетика и Комисията по икономическа политика и туризъм излизат с отрицателно становище за допускане на законопроекта до парламентарна зала.

-      Понеже водеща е Комисията по правни въпроси – проектозаконът е допуснат до Парламентарна зала за първо четене 05.07.2016 г., което се провежда на 8.07.2016 г. Проектът е приет на първо четене само от 140 депутати, поради отсъствие на останалите от залата;

-                     Информацията от Европейската комисия от 8 септември 2016 г. относно „Процедури за установяване на нарушение от месец декември: основни решения“ в раздела Обществени поръчки гласи: Комисията иска от 15 държави членки да транспонират новите разпоредби на ЕС в областта на обществените поръчки и концесиите“ и по-конкретно: Европейската комисия изпрати днес мотивирани становища до 15 държави членки, като поиска от тях да транспонират изцяло в националното си законодателство една или повече от трите нови директиви относно обществените поръчки и концесиите (а именно Директиви 2014/23/ЕО, 2014/24/ЕО и 2014/25/ЕО). Засегнатите държави са:  Австрия (3 директиви), Белгия (3), България (1), Естония (3), Ирландия (1), Испания (3), Кипър (2), Латвия (3), Литва (3), Люксембург (3), Португалия (3), Словения (1), Финландия (3), Хърватия (3) и Швеция (3). Всички държави членки бяха длъжни да уведомят Комисията за транспонирането на новите разпоредби за обществените поръчки до 18 април 2016 г. В срок от два месеца посочените 15 държави членки трябва да уведомят Комисията за мерките, които са предприели за привеждане на националното си законодателство в съответствие с правото на ЕС.

Внимание: 1. Има страни, които са много по-назад от България,  по отношение на хармонизиране на 3 директиви, а не само на директивата за концесии, като Швеция, Румъния, Испания, Португалия, Полша и т. н. общо 14 страни;

                   2. Хармонизирането на директивата за концесии рядко става с изменение на основния национален закон, а например с:

- наредба – Франция, Германия;

- правила – Великобритания;

- декрет – Италия и т.н.

-                     На 28.09.2016 г. Законопроектът за концесиите с направени бележки от някои депутати започва да се разглежда в Комисията  по правни въпроси, като се одобряват ( с някои изключения оставени за обсъждане в парламентарна зала ).. Следващото заседание, на което е планирано да продължи работата по този законопроект е на 21.12.2016 г.;

Внимание: 1.Предупреждението от ЕК би трябвало да е известно на Правната комисия и на Правителството на България, но то е оповестено в доклада на тази комисия.

            2. Няма обяснение защо при дефиран от ЕК срок за отговор– 2 месеца след 08.09 , а именно до 08 ноември 2016 г. следващото заседание е насрочено чак за 21.12. 2016 г. Кой е виновен за това?.

            3. Няма информация какъв отговор е дало Правителството на ГЕРБ на ЕК на писмото й  от 08.09.2016 г.

            -   На 14 ноември 2016 г. Правителството на Б.Борисов подава оставка.

-       На 12.01.2017 г. в ускорен стил Комисията по правни въпроси почти без дискусия са приети  165 члена от законопроекта за концесиите, тъй като паралелно с този закон са приети поправки в още 5 законопроекта.

-       На 16.01.2017 г. проектозаконът за концесиите с козметични промени спрямо варианта за първо четене е внесен в парламента за второ четене.

-       На 24.01.2017 г.. Парламентът приема законопроектът на второ четене почти без дискусия  и с гласовете само на 65 народни представители, а на 26 .01. е последното заседание на 43-ия парламент. На 27.01.2017 е разпуснато с акт на Президента.

Внимание:1. Буди неудомение защо законопроектът е внесен за второ четене в Парламента 7 месеца след като е бил приет на първо четене и сега се критикува Президента за наложеното вето и се разпространяват заплахи за наказателна процедура от ЕС.

                 2. Може да се допусне, че Правителството на ПП“ГЕРБ“ е било наясно със спорните текстове и е търсило начин законопроектът да бъде приет без много дискусии и да се прехвърли разработката на Наредба за неговото приложение съгласно чл. 35 на служебното правителство, респ. да се прехвърли на него отговорността за влизането на този закон в действие.

-       На 03.02.2017 г. Президентът, на база сигнали и на многобройните критики в медиите, налага вето на законопроекта за концесиите.

По същество

1. При второто четене не бяха отстранени основните слабости на законопроекта за концесиите, които бяха дефинирани в становищата и предложенията, като:

- въвеждането на нов вид концесия „несамофинансираща се“, която не съществува в международната практика и в Директива 2014/23. Дори в Африка съществуват концесии и институциализирани ( IPPP, смесени) публично-частни дружества, защото при тях публичният партньор има по-голяма възможност за контрол на частния партньор;

- въвеждането задължението на общините и държавата да заплащат възнаграждения на концесионерите за положените от тях усилия и инвестиции, от което следва:

o  държавата и общините ще бъдат подложени на политически и корпоративен натиск за предоставяне на концесии на посочени концесионери;

o  силен натиск върху общинските и държавния бюджети за покриване на финансови задължения към концесионери, което е опасно за икономическата устойчивост/растеж, тъй като тези задъжения трябва да покрият по-скъпите кредите за частния бизнес/концесионерите спрямо публичната власт и печалбата за концесионерите, която остава тайна за обществото. Дори задължението за наличие на финансово-икономически модел към концесионния договор е отпаднало в новия законопроект;

o  възможност за корупция на всички нива;

o  липса на методи за оценка ефективността от ангажирането на публичен финансов ресурс при взаимоотношенията с концесионера,  което е задължително в международната практика ( достигат до 3 метода), които се прилагат паралелно, за да не допуска манипулиране и ощетяване на обществото;

-       право на концесионерите да прехвърлят своите вземания към трети лица, без съгласуване и публичност, което е опасно за националната сигурност;

-       скрита приватизация на публична собственост, което произтича от:

o  правото на концесионера да продава обекти на концесията, като този подход се включва още в определяне прогнозната стойност на концесията;

o  право при учредяване на смесено дружество с частен партньор да се апортира държавна или общинска собственост, т.е публичната собственост не е защитена;

-                              възможност за ощетяване на държавния бюджет, за сметка на концесионера, чрез въвеждането само на прогнозни приходи и разходи при определяне стойността на концесията, т.е държавата се лишава от възможността да контролира реалните приходи и разходи. Примери – концесиите за подземни богатства;

-       занижена отговорност ( само минимални административни санкции ) чрез отмяната на наказателна отговорност при злоупотреба със служебно положение при предоставяне на концесии в ущърб на държавата/общината, което води до:

o   възможност за корупция;

o    опасност за икономическата сигурност, чрез дългогодишни ангажименти на бюджетите ( на държавата и общините) към концесионери;

-       неяснота по отношение съдържанието, измерването и прилагането на понятия, като „икономически баланс“, икономическа изгода“, „социално-приемлива цена“ и др., което води до:

o    злоупотреба при използването на тези понятия, вследствие на което може лесно да се променят параметрите на концесионните договори, което опорочава първоначалната процедура;

o    необосновано увеличаване приходите на концесионерите срещу обещания и за сметка на населението – пример цената на водата, която според концесионера социално-приемливата цена може да стигне до 11 лв./куб.м, защото това е цената на 2 кг. месо?

2. Има опасност от неусвояване на средствата от фондовете на ЕС в съответствие с Регламент 1303/2013 ( чл. 62,63,64)  чрез отмяната на публично-частното партньорство, а горецитираните членове се позовават именно на този инструмент, а не на концесиите. Това касае и реализирането на проекти по механизма Хоризонт 2020, където отново се залага на публично-частно партньорство, а не на концесиите.

3. В редица действащи документи, стратегии ( устойчиво развитие, научни изследвания 2017-2030, указания и т.н. които за съжаление не са анализирани в Концепцията) е заложено публично-частно партньорство за решаване на проблеми от обществен интерес, а не на концесии. Важно е да се отбележи, че в българския закон за публично-частно партньорство    ( за разлика от международната практика) минимално се ангажират държавния и общинските бюджети, защото частният партньор има право да му бъдат предоставена възможност за допълнителни дейности, извън основната, от които да получава допълнителни приходи-чл. 9 на ЗПЧП;

Възможни действия

1. За да се спре наказателната процедура срещу България е целесъобразно да се приеме само едно допъление към действащия закон за концесиите с примерен текст:“ При възлагане на концесии на стойност над 5 186 000 евро да се има пред Директива 2014/23 доколко нейните разпоредби не противоречат на интересите на България и обществото“. Това е в съответствие с:

1.1. Прилагане изискването на прилагане към всеки законодателен акт оценка на въздействието в съответствие с изискването на чл. от Закона за нормативните актове.

1.2 До 18.04.2019 г. Европейската комисия трябва да се извърши мониторинг как работи тази директива и респективно да се въведат коригиращи мерки. Ще трябва ли пак да се променя законът за концесиите?

1.3 Съгласно договора за функциониране на Европейския съюз и конкретно чл. 288, ал 3  „Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите - членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат.” . Следва, че всяка държава има правото да избере формата, чрез която да се постигне съответния резултат за разлика от Регламент, който няма нужда от транспониране. За да се гарантира устойчивост на националното законодателство се приемат нормативни документи, които третират само отличията от постановките на горните директиви, в т.ч. и директива 2014/23. Това гарантира спокойствие и предвидимост в инвеститорите, респ. частните партньори при планиране и реализация на дългосрочни договори.

Заключение

Обвиненията към Президента за наложеното вето, след като законът не защитава публичната собственост, икономическата/националната сигурност и интересите на българските граждани будят недоумение и по-скоро показват наличието на конкретни корпоративни интереси. На база на гореизложеното не следва ли ПП“ГЕРБ“ да се извини на обществото и на Европейската комисия за състоянието по транспонирането на Директива 2014/23, а не да плаши с наказателна процедура и отново да налагат приемането на ощетяващите обществото текстове.

При гласуването на Проектозакона ще стане ясно на коя страна ще застанат политическите сили – БСП, Коалиция „Обединени патриоти“, ДПС и „Воля“ – на страната на властта, или на страната на българския народ.

17.05.2017                 Д-р инж. Александър Трифонов,  доц. Минчо Христов

http://brodbg.com/b-news-5-420-Analiz_na_protsesa_po_transponiraneto_na_Direktiva_201423.html