Ролята на
финансовите инструменти и публично-частното партньорство
при усвояване на средствата от
Европейските фондове в периода 2014-2020 г.
Важен белег на
програмния период 2014-2020 г. е стремежа за оптимално привличане на публичен и
частен капитал за ефективно използване на средствата от Структурните и
Кохезионния фонд на ЕС. Отличават се 2 подхода:
-
Индиректен
- привличане на частен капитал чрез участието му във финансови инструменти;
-
Директен
– чрез инструмента на публично-частното партньорство;
І. Финансовите
инструменти
Изискванията за структуриране и
използване на финансовите ниструменти са заложени в Регламент 1303/2013 г.
съответно в ал.34 на Преамбюла“ Финансовите инструменти стават все по-важни заради лостовия
си ефект върху европейските структурни и инвестиционни фондове, техния
капацитет да съчетават различни форми на публични и частни ресурси в подкрепа
на целите на публичната политика и тъй като револвиращ поток от финансови
средства прави тази подкрепа по-устойчива в дългосрочен план.“ В програмния период 2007 – 2014г. България натрупа
известен опит чрез разработването и прилагането на финансовите инструменти
„Джесика“ и „Джереми“. Инициативата за тях беше от страна на Европейската
инвестиционна банка. В новия програмен период инициативата се прехвърля на Националните управляващите органи по отделните
оперативни програми. При тяхната разработка трябва да имат предвид указанията в
ал. 36 на Преамбюла на Регламент 1303, а именно: „Финансовите инструменти следва да бъдат
разработвани и прилагани така, че да се насърчава значително участие от страна
на инвеститорите и финансовите институции от частния сектор на основата на
целесъобразно поделяне на риска. За да бъдат достатъчно привлекателни за
частния сектор, от особена важност е финансовите инструменти да се разработват
и прилагат гъвкаво. Поради това управляващите органи следва да вземат решение
кои са най-подходящите форми за прилагане на финансови инструменти, за да
отговорят на специфичните потребности на целевите региони в съответствие с
целите на съответната програма, резултатите от предварителната оценка и
приложимите правила за държавната помощ. Когато е приложимо, тази гъвкавост
следва да включва също и възможност за повторно използване на част от
средствата, възстановени през периода на допустимост, с цел да се осигури
преференциално възнаграждение за частните инвеститори или за публичните
инвеститори, работещи съгласно принципа на инвеститор в условията на пазарна
икономика.“
Следват
изводите:
-
За
частният капитал трябва да бъде аткрактивно ( приемлива норма на възвръщаемост
на предоставения капитал ) участието му във финансови инструменти;
-
Условията,
при които ще бъдат съфинансиранш инвестиционни проекти чрез финансови
инструменти трябва да бъдат по-аткрактивни от действащите кредитни условия на
банките;
Това е една
сложна задача при разработчиците на финансовите инструменти, особено като се
има предвид съдържанието на чл. 37 на Регламент 1303, а именно: „Подкрепата за
финансови инструменти се основава на предварителна оценка, която е установила,
че са налице доказателства за пазарна
неефективност или неоптимална инвестиционна ситуация, и на прогнозното равнище
и обхват на публичните нужди от инвестиции, включително видовете финансови
инструменти, които да бъдат подкрепени. Тази предварителна оценка включва:
а) анализ на случаите на пазарна неефективност, неоптимални
инвестиционни ситуации и инвестиционни нужди за областите на политиката и
тематичните цели или инвестиционните приоритети, за които да се намери решение
с цел да се способства за постигането на специфичните цели, заложени в даден
приоритет, които ще бъдат подкрепени чрез финансовите инструменти. Този анализ
се изготвя въз основа на методика за наличните добри практики;
б) оценка на добавената стойност на
финансовите инструменти, за които се обмисля да бъдат подкрепени от
европейските структурни и инвестиционни фондове, съгласуваност с други форми на
публична интервенция, насочени към същия пазар, евентуалното наличие на
държавни помощи, пропорционалността на предвижданите интервенции и мерки за
свеждане до минимум на нарушаването на пазара;
в) предварителна оценка на допълнителните публични и частни
ресурси, които потенциално ще бъдат събрани от финансовия инструмент до
равнището на крайния получател (очакван лостов ефект), включително, когато е
целесъобразно, оценка на потребността от преференциално възнаграждение за
привличане на насрещни ресурси от частни инвеститори, както и неговия размер, и/или
описание на механизмите, които ще се използват за установяване на потребността
и размера на това преференциално възнаграждение, например конкурентен или
целесъобразно независим процес на оценяване;
Трудностите и сложността на задачата за
разработка на финансови инструменти, произтичат от това:
-
Как
ще се гарантира възвръщаемостта на частия капитал от ръководството на
финансовия инструмент?
-
Липсата
на достатъчно достоверна и актуална информация за нуждите от разработката и
прилагането на финансови инструменти:
o Като размер на
необходимия ресурс за конкретния финансов инструмент;
o Като вид
инструмент – национален ( към конкретна оперативна програма), регионален,
транснационален или трансграничен ( виж. чл.38, т.1);
-
Липса
на достатъчен брой добри практики ( с изключение на инструмента „Джереми „). Инструментът
„Джесика“ се прилагаше чрез 2 фонда –
единият за проекти на територията на гр. София, а другият – за избрани 6
областни града;
-
Твърде
много политика и малко прагматизъм се влага при реализирането на общинските и
областните стратегии за устойчиво развитие. А устойчивото местно развитие е
основен приоритет на Европейската комисия, респ. на Регламент 1303( виж.
чл.чл.8, 32 и 33 );
-
Липса
на визия за подходи за реализиране на интегрирани проекти . виж. глава ІІІ и
по-конкретно в светлината на т.1 на чл. 36 „ Когато дадена стратегия за градско развитие
или друга стратегия за териториално развитие или териториален пакт, посочен в
член 12, параграф 1 от Регламента за ЕСФ, изисква интегриран подход, включващ инвестиции от ЕСФ, ЕФРР или
Кохезионния фонд по повече от една
приоритетна ос на една или няколко оперативни програми, действия могат да
се проведат като интегрирана териториална инвестиция („ИТИ“). А само чрез интегрирани проекти може да се намери
конструкция за финансово изгодно използване на финансовите инструменти.
-
Разработването
на критерии за контрол на ефикастността от прилагането на финансовите
инструменти и техния принос за постигане целите на оказваната финансова помощ
чрез фондовете на ЕС в духа на Регламент за изпълнение (ЕС)
№ 821/2014 на Комисията от 28 юли 2014 г. за определяне на правила за
прилагането на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета
по отношение на някои подробни разпоредби за прехвърлянето и управлението на
приноса от програми, докладването относно финансовите инструменти ........ –
Приложение І;
ІІ.
Публично-частно партньорство
То е развито в
ал. 59 на Регламента – „Публично-частните партньорства („ПЧП“) могат да бъдат
ефективен инструмент за изпълнението на операции, които гарантират постигането
на целите на публичната политика чрез обединяване на различни форми на публични
и частни ресурси. За да се улесни използването на европейските структурни и
инвестиционни фондове в подкрепа на операции, структурирани като ПЧП,
настоящият регламент следва да отчита определени специфични за ПЧП
характеристики, като адаптира някои от общоприложимите разпоредби на
европейските структурни и инвестиционни фондове. Следва, че публично-частното партньорство се разглежда като
своеобразен финансов инструмент, при който частният капитал директно
подпомага/съфинансира реализирането на проекти от публичен/обществен интерес.
То не изключва, а само разширява територията за участието на частния капитал
при реализирането на европейската политика за икономически просперитет и
устойчиво развитие.
Конкретното използване на
публично-частното партньорство е развито в:
- чл. 62 „Европейските структурни и инвестиционни фондове могат да се
използват в подкрепа на операции на ПЧП („операция на ПЧП“). Такива операции на
ПЧП съответстват на приложимото право, и по-конкретно относно държавната помощ
и възлагането на обществени поръчки.“;
- чл. 63 1. По отношение на
операция на ПЧП и чрез дерогация от член 2, точка 10 бенефициер може да бъде:
б) частноправна организация
на държава-членка („частен партньор“), която е избрана или ще бъде избрана за
изпълнението на операцията.
2. Публичноправната организация, която започва изпълнението на
операцията на ПЧП, може да предложи частният партньор, който ще бъде избран
след одобряване на операцията, да бъде бенефициерът за целите на подкрепа от
европейските структурни и инвестиционни фондове. В такъв случай решението за
одобрение се взема, ако управляващият орган се увери, че избраният частен
партньор изпълнява и поема всички приложими задължения на бенефициер съгласно
настоящия регламент.
3. Частният партньор,
избран за изпълнение на операцията, може да бъде заменен като бенефициер по
време на изпълнението, когато това се налага съгласно реда и условията на ПЧП
или финансовото споразумение между частния партньор и финансовата институция,
съфинансиращи операцията. В такъв случай заместващият частен партньор или
публичноправна организация става бенефициер, при условие че управляващият орган
се увери, че заместващият партньор изпълнява и поема всички приложими
задължения на бенефициер съгласно настоящия регламент.
- чл.64 „1. При операция на
ПЧП, където бенефициерът е публичноправна организация, разходите за операция на
ПЧП, които са направени и платени от
частния партньор, могат чрез дерогация от член 65, параграф 2 да се смятат за
направени и платени от бенефициер и да се включат в искане за плащане до
Комисията, при условие че са спазени следните условия:
а) бенефициерът е сключил споразумение за ПЧП с частен партньор;
б) управляващият орган е проверил, че декларираните от бенефициера
разходи са платени от частния партньор и че операцията съответства на
приложимите право на Съюза и национално право, на програмата и на условията за
подкрепа на операцията.
2. Плащанията към бенефициери, които се правят за разходите,
включени в искането за плащане в съответствие с параграф 1, се извършват по гаранционна блокирана сметка, специално
открита за тази цел на името на бенефициера.
3. Средствата, преведени по гаранционната блокирана сметка по
параграф 2, се използват за плащания в
съответствие със споразумението за ПЧП, включително за плащанията, които
трябва да се направят в случай на прекратяване на споразумението за ПЧП.“
Може да се направи извода, че това е
изключителна възможност за общините ( при лошото финансово състояние на
повечето от тях ) да разработват и реализират проекти от техните стратегии за
устойчиво развитие, като се разчита на финансовата подкрепа на частния капитал.
При разработакта на указанията от Управляващите органи за прилагането на
финансовите инструменти трябва да подробно да се разпишат стъпките за избор и
работа с частния партньор в съответствие със Закона за публично-частно
партньорство от 2013 г. Не трябва да се пропуска, че ЕК ще контролира
изпълнението на ангажимента на частния партньор, ако той встъпва в ролята на
бенефициер чрез специалната сметка, открита в негова полза. В същото време това
трябва да кореспондира с критериите и технологията за контрол на изпълнението
на проектите по отделните оперативни програми.
И при двата подхода за привличане на
частен капитал за съфинансиране на проекти по Оперативните програми трябва да
се спазват:
-
Указанието на ал. 105 от Преамбюла на
Регламент 1303 „Необходимо
е да се определят елементите за модулиране на ставката на съфинансиране от
фондовете за приоритетни оси, и по-специално да се усили мултипликационният
ефект на средствата на Съюза. Необходимо е също така да се установят максимални
ставки на съфинансиране по категории региони, с цел да се гарантира, че
принципът за съфинансиране е спазен чрез подходящо ниво на публична или частна
национална подкрепа.“;
- Чл. 120 - Определяне на ставките на съфинансиране 1. В решението на
Комисията за приемане на оперативна програма се определят ставката на
съфинансиране и максималният размер на подкрепата от фондовете за всяка
приоритетна ос. Когато дадена приоритетна ос се отнася до повече от една
категория региони или повече от един фондове, в решението на Комисията, когато
е необходимо, се определя ставката на съфинансиране по категория региони и
фондове.
2.
За всяка приоритетна ос в решението на Комисията се посочва дали ставката на
съфинансиране за приоритетната ос ще се прилага към:
а) общите допустими разходи, включително публичните и частните
разходи; или
б) допустимите публични разходи.................
Ставката на съфинансиране на нивото на всяка приоритетна ос на
оперативните програми по целта „Европейско териториално сътрудничество“ не може
да надвишава 85 %.“
-
Чл.121 - Модулация на
ставките на съфинансиране Ставката на
съфинансиране
от фондовете за дадена приоритетна ос може да бъде модулирана, така че да се
отчете:
1) значението на приоритетната ос за изпълнението на стратегията
на Съюза за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, като се имат предвид
специфичните пропуски, които трябва да бъдат коригирани;
2) опазването и подобряването на околната среда, главно чрез прилагане
на принципа на предохранителните мерки, принципа за превантивни действия и
принципа „замърсителят плаща“;
3) степента на мобилизиране
на частно финансиране; Приложение
№ V;
Логично следва изводът, че подготовката
на проекти за съфинансиране от фондовете на ЕС изисква задълбочен анализ на
възможните парични потоци ( приходи и разходи по месеци и години за срока на
проекта), за да може да може да се структуира финансово проекта. Изисква се
професионален финансов инженеринг, което е дефицит като специалисти и ноу-хау
за общините. И отново на помощ може да бъде поканен частния капитал/частния
бизнес. От друга страна това е шанс за
родния и международния бизнес за устойчиво присъствие в българския икономически
живот.
Изводи:
1. Използването на финансовите
инструменти при усвояване на средствата от фондовете на ЕС е шанс за българския
бизнес да бъде директен бенефициент, а не само изпълнител на отделни дейности
при конкретни проекти от името на публичен партньор.
2. За подготовката на проекти със съфинансиране
чрез финансови инструменти се изисква професионализъм, прозрачност и ресурсно ( кадрово и финансово) осигуряване от страна
на бенефициентите.
3. След няколко месеца встъпваме в 3-
година от програмия период 2014-2020 г, а все още се обсъжда знанечието и
ролята на финансовите инструменти. Съществува реална опасност да се забави
усвояването на средствата по оперативните програми с инвестиционна насоченост,
докато се разработят и задействат конкретни финансови инструменти.
4. Проблемът по т.3 може да се
компенсира с активизиране прилагането на Закона за публично-частно
партньорство, който не можа да бъде отменен по време на Правителството на г-н
Орешарски.
Препоръки:
1. Веднага след конструиране на местната
власт след изборите трябва да започне подготовката на проекти по оперативните
програми, което да включва:
- възможни сценарии на база на финансов
инженеринг, в т.ч. решаването на стратегически приоритети на общините чрез
интегрирани проекти;
- индентифициране на потенциален интерес
от страна на частния бизнес за участие в финансирането и изпълнението на
проекти със съфинансиране от фондовете от ЕС;
2. Управляващите органи трябва незабавно
да пристъпят към разработване на указания за привличане на частния капитал, за
да може успешно да усвояваме договорените суми по оперативните програми.
3. В общините и управляващите органи
трябва да се оформят и квалифицират устойчиви колективи за разработване и прилагане
на финансовите инструменти.
17.10.2015
г.
Александър Трифонов СМС
Сертифициран
консултант по управление
